برای آخرین بار به ما فرصت داده شده تا با پذیرفتن الزامات FATF، در لیست اقدامات متقابل این گروه قرار نگیریم. با نزدیک شدن به ضرب‌الاجل تعیین شده از سوی FATF، بحث‌ها بر سر تصویب لوایح مرتبط با پیوستن ایران به دو کنوانسیون پالرمو (مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی) و CFT (مقابله با تأمین مالی تروریسم) بالا گرفته است.
ایرناپلاس در این رابطه میزگردی با حضور کارشناسان این حوزه برگزار کرده تا بدانیم عدم پذیرفتن الزامات FATF چه تبعاتی برای ما دارد. در این میزگرد افشین خانی، کارشناس مسائل بانکی که در حوزه مبارزه با پولشویی فعالیت داشته، مجید شاکری، کارشناس مسائل مالی که در حوزه نظام‌های مالی تحریم مطالعاتی داشته و روح‌الله سالم، کارشناس مسائل حقوقی و وکیل حضور داشته‌اند. بخش اول میزگرد اینجا در دسترس است و مشروح بخش پایانی این میزگرد را در ادامه می‌خوانید.
ایرناپلاس: گفته می‌شود یکی از دلایلی که ما ناگزیریم الزامات FATF و به‌طور مشخص دو کنوانسیون مورد بحث را بپذیریم، این است که هر چند قوانینی در این رابطه داریم، اما زبان مشترکی در دنیا وجود دارد که در قالب این کنوانسیون‌ها مطرح شده است. نمی‌توانیم به طرف کانادایی و فرانسوی بگوییم فردی در آن کشور است که از نظر ما محارب یا مفسد فی‌الارض است، اما می‌شود گفت وی تروریست است. چقدر با این موضوع موافقید؟
این بهانه که اکنون اثر رعایت الزامات FATF را نمی‌بینیم، نمی‌توانیم آن را حذف کنیم.
سالم: ما یک ادبیات واحد در حوزه حقوقی نداریم. در حوزه مسائل حقوقی، ادبیات ما با غربی‌ها متفاوت است. ما واژه مفسد فی‌الارض و محارب را داریم، اما آنها واژه تروریست را دارند. این‌گونه نیست که در اجرای مبارزه با تأمین مالی تروریسم با آنها متفاوت باشیم؛ حداقل در چارچوب حقوقی این‌گونه است، هر چند مسائل اقتصادی و بانکی تا حدی تفاوت دارد. در حوزه حقوقی ما تفاوت زیادی با آنها نداریم و سازمان‌های بین‌المللی کمک می‌کنند که ما ادبیاتمان به یکدیگر نزدیک شده و موانعمان کمتر شود. اگر این وضعیت ادامه یابد، اقتصاد ما لطمه بیشتری می‌بیند و با این بهانه که اکنون اثر رعایت الزامات FATF را نمی‌بینیم، نمی‌توانیم آن را حذف کنیم.
شاکری: ما در این موقعیت نیستیم که بگوییم در کدام پله قرار داریم، بلکه نتیجه اقدامات خود را می‌خواهیم. ما یک سری فیلتر پشت سر هم داریم که اندازه منفذ هر کدام متفاوت است. ریزترین منافذ مربوط به تحریم‌های آمریکاست. این‌گونه نیست که وقتی نمی‌توانیم با ریزترین فیلتر کاری کنیم، سعی کنیم سایر فیلترها را رفع کنیم. به‌نظر نمی‌رسد تحریم‌های آمریکا کوتاه‌مدت باشد. ضمن اینکه آنچه در کاتسا (قانون مقابله با دشمنان آمریکا از طریق تحریم‌ها) برای اجرای تگ SDGT (لیست تروریست‌های ویژه جهانی) بر ایران اجرا شده، در چند ماه گذشته برای تمام قواعد تحریمی و تمام گروه‌هایی که آمریکا آنها را تروریستی می‌داند به‌روز شده است. معنای وارد شدن ما به لیست اقدامات متقابل FATF این نیست که ما از جامعه جهانی جدا می‌شویم. راه‌حل‌های مختلفی وجود دارد که کشور زمانی که در لیست اقدام متقابل قرار دارد، وضعیت انتقالات مالی‌اش از دوره پسابرجام بهتر است.
سالم: آیا قبول دارید ما کشوری هستیم که در یک وضعیت حساس است؟
شاکری: خیر، قبول ندارم. ما فقط کشوری هستیم که هیچ کلان‌تصویری نداریم. ما کشوری با سرگیجه استراتژیک هستیم که نمی‌دانیم می‌خواهیم چه کار کنیم. از آنجایی که نمی‌دانیم می‌خواهیم چه کنیم، نمی‌دانیم در خارج چه می‌خواهیم و از چه کسی می‌خواهیم. در نتیجه نمی‌توانیم با کشوری گفت‌وگو کنیم.
ایرناپلاس: آقای شاکری، به‌طور مشخص شما می‌گویید اگر ما این دو کنوانسیون را بپذیریم برای ما دستاوردی ندارد، اما هزینه‌هایی در پی دارد. اگر نپذیریم، وارد لیست اقدامات متقابل می‌شویم. هزینه‌های این چیست؟ شاید باید هزینه‌های دو اقدام را در برابر هم قرار دهیم.
راه‌هایی وجود دارد که ضمانت‌هایی از FATF دریافت کرد، هر چند تاکنون کسی این کار را نکرده است.
شاکری: اگر سیاست‌گذار بودم، حداقل راهی را انتخاب می‌کردم که احتمال آن دستاورد را بالا ببرم. پیشنهاد نمی‌کنم سیاست‌گذار هزینه‌های اجرای الزامات FATF را بپذیرد. اما اگر می‌خواهد چنین کند، دست‌کم مشروط به شرایط و ضمانت‌هایی این کار را انجام دهد. راه‌هایی وجود دارد که ضمانت‌هایی از FATF دریافت کرد، هرچند تاکنون کسی این کار را نکرده است. حرفم این نیست که به CFT و پالرمو ملحق نشده و وارد لیست سیاه شویم و تمام. بلکه سخنم این است اگر نمی‌خواهید به این دو کنوانسیون ملحق شوید، حداقل شانس وارد شدن به لیست اقدام متقابل را به تعویق بیندازید.
مثال دو کشور کوبا و پاکستان قابل توجه است که متناقض یکدیگر است، اما هر دو کار عاقلانه‌ای کرده‌اند. کوبا از زمانی که برنامه عملیاتی خود را دریافت کرد تا زمانی که از بیانیه عمومی متقابل خارج شد، یک سال و اندی طول کشید که از این میزان چند ماه مربوط به بررسی‌ها بوده و به سریع‌ترین شکل ممکن برنامه عملیاتی را اجرا کرده است. کوبا نیز می‌توانست مانند ما در مجمع عمومی نگران آمریکا، اسپانیا و راست‌گراهای آمریکای جنوبی باشد.
مثال دیگر، پاکستان است که مجمع عمومی را آزرده و از ۲۷ مورد برنامه عملیاتی، پنج مورد را انجام داده است. این کشور هیچ کاری انجام نمی‌دهد، مگر فشار زیادی وارد شود. به ما می‌گویند اگر CFT و پالرمو را تصویب نکنید، شما را در لیست اقدام متقابل قرار می‌دهیم. اما به پاکستان می‌گویند اگر در کل برنامه عملیاتی خود یک بهبود ملموس نشان ندهد، درباره‌اش توجه ویژه اعلام می‌کنند. این به‌معنای اقدام متقابل نیست.
هم کوبا و هم پاکستان کار درستی انجام می‌دهند، زیرا این کار بخشی از کلان‌تصویرشان است. کوبا در آن زمان به این نتیجه رسید که وارد آزادسازی اقتصادی شود و برنامه دارد که با آمریکا توافق کند. آغاز زمان دادن برنامه عملیاتی FATF به کوبا و خروج این کشور از لیست بیانیه عمومی، دقیقاً آغاز مذاکرات محرمانه آمریکا و کوباست. جلسه معروفی که رائول کاسترو و اوباما با یکدیگر دست می‌دهند، یک هفته بعد از خروج کوبا از بیانیه عمومی است. کوبا می‌داند با اصلی‌ترین مخالف خود در این زمینه توافق کرده و شانس خود را در خروج از بیانیه عمومی به ۱۰۰ درصد رسانده، بعد از آن، برنامه عملیاتی‌اش را اجرا می‌کند.
پاکستان می‌داند که با چین توافق کرده است. چین در پاکستان ۶۰ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری کرده و اگر پاکستان وارد لیست اقدام متقابل شود نیز اتفاقی برایش نمی‌افتد. چین نهایت تلاشش را می‌کند که وارد شدن پاکستان به لیست اقدام متقابل را به تعویق بیندازد. پاکستان نیز می‌داند که رابطه با چین پدیده‌ای نسبی است. پس هر زمان که فشاری وارد می‌شود، پاکستان نشان می‌دهد که دارد اقداماتی انجام می‌دهد تا چین هم بهانه داشته باشد که از آن دفاع کند.
هیچ کسی نرفته تضمین بگیرد که ما از بیانیه عمومی خارج شویم.
اقدامات پاکستان و کوبا کاملاً متناقض و در دو بستر زمانی متفاوت است، اما هر دو درست است. ما در ایران به CFT و پالرمو ملحق نشده‌ایم. پیش از این گفتم به دنبال این باشیم که مانع از ایجاد اجماع در مجمع عمومی برای این موضوع باشیم، اما این کار انجام نشده است. از سوی دیگر، دولت می‌گوید باید به این دو کنوانسیون ملحق شویم، در غیر این صورت کارمان تمام است. اشکالی ندارد، اما چه تضامینی گرفته شده است؟ هیچ کسی نرفته تضمین بگیرد که ما از بیانیه عمومی خارج شویم. حتی استراتژی ما این نیست که سکوت کنیم.
ایرناپلاس: یعنی مجموعه حاکمیت استراتژی مشخصی درباره FATF ندارد؟
شاکری: دقیقاً همین‌طور است. این‌گونه نیست که فکر کنیم دولت موافق و مجمع تشخیص مصلحت نظام مخالف آن است. کسی که در مجمع تشخیص باعث تعویق می‌شود، وزیر دولت است. حاکمیت پاسخی برای FATF ندارد، زیرا نمی‌داند چه می‌خواهد. اگر استراتژی ما سکوت بود، هیچ معنایی نداشت وقتی مهلت یک‌ساله برای تصویب پالرمو گذشته، عده‌ای بگویند پالرمو تصویب شد و عده دیگری بگویند که رد شد. قطعاً یکی از علت‌های تند شدن ناگهانی موضوع در بیانیه اخیر همین بود که از داخل صدایی بلند شد مبنی بر اینکه لایحه مربوط به پالرمو رد شده است که خود پاسخی بود در برابر ادعای تصویب این لایحه. اگر نظام یک استراتژی داشت، نمی‌گذاشت هیچ‌کدام از طرفین چنین سخنانی را مطرح کنند، اما هنوز به این نقطه نرسیده‌ایم.
ایرناپلاس: آقای خانی اساساً الزامات FATF چقدر ضمانت اجرایی دارد؟
خانی: FATF توصیه می‌کند و صرفاً در این فضا نیست که به‌عنوان یک سازمان بین‌المللی باید نظارت کند، زیرا خودش واحدهای مستقل مانند FIU (واحد اطلاعات مالی) را تعریف کرده است. این واحدها مستقل‌اند و در ایران نیز زیرمجموعه شورای عالی مبارزه با پولشویی هستند. هر چند در وزارت اقتصاد و دارایی مستقر است، اما عملاً تصمیماتش تابع شورای عالی مبارزه با پولشویی است و در سطح کلان صورت می‌گیرد. مضاف بر اینکه ما گزارش‌گیری‌ها و گزارش‌گری‌ها را نیز انجام می‌دهیم. موارد مشترک با واحدهای اطلاعات مالی کشورهای همسایه و UNODC (دفتر مقابله با مواد مخدر و جرم سازمان ملل متحد) داشته‌ایم. عملاً در این فضا FATF نمی‌گوید که نظارت جدی می‌کند، زیرا واحد اطلاعات مالی وجود دارد.
ناظران نیز که به‌صورت ۶ ماهه یا سالانه در ایران حضور پیدا می‌کنند، همگی تأکید دارند که خیلی مناسب کار می‌کنیم. منتها گاهی روی ساختارهایی دست می‌گذارند که مشکل ایجاد می‌کند.
گزارش‌های STR زیادی نیز از جانب ایران صادر شده است. ما در موارد بزرگی هم شرکت کردیم، مانند تمساح خلیج که یکی از موارد معروف بود که در آن بحث ضدپولشویی مطرح بود. در این مورد چندین کشور همسایه درگیر بودند و ایران نیز نقش مؤثری داشت. این موارد برای نشان دادن عزم جدی ایران کفایت می‌کند. ناظران نیز که به‌صورت ۶ماهه یا سالانه در ایران حضور پیدا می‌کنند، همگی تأکید دارند که خیلی مناسب کار می‌کنیم. منتها گاهی روی ساختارهایی دست می‌گذارند که مشکل ایجاد می‌کند. مثلاً یک نفر سؤال پرسیده بود که خوشه‌بندی سطح فعالیت مشتریان در حوزه اقتصادی و بانکی چگونه انجام می‌شود؟ این را تبدیل به پاشنه آشیل کرده و مسئله را یک سال به تعویق انداخته بود. مثلاً اینکه چگونه فروشنده‌های لوازم خانگی را در شهرهای مختلف طبقه‌بندی و رصد می‌کنید که ورودی و خروجی منابع مالی اینها شفاف و منطبق با فعالیتشان باشد. این تبدیل به پاشنه آشیل می‌شود و می‌گویند قانون و ساختار مناسبی دارید، اما زیرساخت اجرایی کامل ندارید. این در حالی است که در خیلی از کشورهای دیگر نیز همین فضاست. هر چند دراین فضا گزارش‌گری‌ها و بسترسازی‌های خوبی شده، منتها این عزم وجود ندارد. علتش هم مشخص نبودن سیاست است و اینکه ما قرار است کدام طرف باشیم. چشم‌انداز و به تبع آن رسالت هر یک از نهادها تعریف نشده است.
این خلأ را در سایر موضوعات هم داریم. امروز اگر اقتصاد ما در این فضاست، این مشکل را داریم که مشخص نیست چشم‌انداز چیست. ما اصل ۴۴ را داریم که یک اصل مترقی است، منتها تعریف نکرده‌ایم که رسالت هر یک از دستگاه‌های ذی‌ربط کجاست و چه کسی باید نظارت کند. تشتت وجود دارد و همه منتظریم تا بگوییم از آنجایی که نظر دیگری خلاف نظر من است، پس غلط است. هر یک از طرفین نیز ادله منطقی خود را دارند و شاید از منظر حقوقی، مالی، اقتصادی و... توجیه‌پذیر باشد. ولی هنگامی که این موارد را در کنار یکدیگر قرار می‌دهیم با گونه‌هایی از تعارض روبه‌رو هستیم.
ما این فضا را در اقتصاد خود نیز داریم و همزمان رکود و تورم را با یکدیگر داریم. یا در نمونه دیگر بنزین گران می‌شود و قیمت خودرو هم افزایش می‌یابد. در صورتی که اساساً این دو، در اقتصاد دو کالای مکملند و زمانی که قیمت بنزین افزایش می‌یابد، باید قیمت خودرو کاهش یابد. اما در کشور ما ساختار تعریف نشده و تولیدکننده خودرو چه قیمت بنزین کم شود و چه زیاد شود، قیمت محصول خود را افزایش می‌دهد.
نیازی نیست همه واقعیت را بگویید
ایرناپلاس: گفته می‌شود FATF اکنون از ما گزارش‌گری می‌خواهد و ما در ارائه این گزارش‌ها قدرت اختیار داریم و می‌توانیم گزارش‌هایی را که مخالف با مصالح کشورمان است، به آنها ارائه نکنیم. اما اگر به لیست اقدامات متقابل برگردیم و بعدها بخواهیم از آن خارج شویم، اعتماد به ما از بین رفته و ممکن است گزارش‌های ما را قبول نکنند و خود FATF مستقیماً نمایندگانی را در نهادهای اقتصادی ما بگمارد. این را چقدر منطبق بر واقعیت می‌دانید؟
خانی: در گزارش‌گری نباید دروغ گفت، اما نیازی نیست همه واقعیت را بگویید. کما اینکه سایر کشورها نیز همین کار را می‌کنند. مضاف بر اینکه زمانی که سؤالی از کشوری پرسیده می‌شود، ابعاد مشخصی دارد. به‌قول حقوقی‌ها خیرالکلام ما قلّ و دَل. باید دید درک قطعی درباره پاسخ و گزارشی که از ما می‌خواهند چیست و در همان فضا هم به آنها پاسخ دهیم. در این صورت مشکلی ایجاد نمی‌شود که بخواهیم وارد فازهای بعدی شویم.
ایرناپلاس: آقای سالم، چقدر می‌توانیم پذیرش دو کنوانسیون مورد بحث را مقید به حق شرط یا حق تحفظ برای خودمان کنیم؟
سالم: اینها در نظر گرفته شده است. باید از ظرفیت‌های حقوق‌دان‌های موجود استفاده کرده و موارد را به‌دقت بررسی کنیم. می‌توانیم یک سری شروط را اضافه کنیم و از این جهت محدودیتی نداریم. در بحث FATF یا هر قرارداد و کنوانسیون خارجی که می‌خواهیم بپذیریم، باید تمام آثار و زوایای آن را بررسی کنیم. حتی درباره شروطی که می‌خواهیم بگذاریم، باید از قبل بدانیم چه مزایا و معایبی برای ما دارد.
ایرناپلاس: مورد دیگر بحث خروج غیررسمی و غیرقانونی سرمایه از کشور یا ورود به آن است. می‌دانیم که در این مورد سرمایه خروجی ما بیشتر است. پذیرفتن الزامات FATF چقدر این حق را برای ما ایجاد می‌کند که بتوانیم چنین مواردی را پیگیری کنیم؟
سالم: قطعاً باید از ظرفیت‌های آن با تحلیل مواد و شروطی که دارد، استفاده کنیم. می‌توانیم آن را به سمتی ببریم که از آن برای جلوگیری از خروج سرمایه استفاده کنیم. اما با چارچوب مشخصی که اکنون وجود دارد، خیر. اما اگر به‌درستی تحلیل کنیم و یک سری شروط اضافه کنیم، می‌توان این ظرفیت را نیز در آن ایجاد کرد.
FATF اساساً افراد ایرانی را ریسک‌انگاری نمی‌کند، بلکه فضای مالی ایران را ریسک‌انگاری می‌کند.
ایرناپلاس: آقای شاکری، آیا ما در این موضع هستیم که پذیرش الزامات FATF را یک ابزار سیاسی برای کاهش تحریم‌ها قرار دهیم؟
شاکری: دستورالعمل‌های Fincen (با تساهل FIU آمریکا محسوب می‌شود) به‌مراتب کاراتر، مؤثرتر و جدی‌تر از توصیه‌های FATF است. تصور اینکه ما با انجام این توصیه‌ها می‌توانیم بر آن اثر بگذاریم، دور از واقعیت است. FATF اساساً افراد ایرانی را ریسک‌انگاری نمی‌کند، بلکه فضای مالی ایران را ریسک‌انگاری می‌کند. پس چرا هنگامی که یک دانشجوی ایرانی می‌خواهد در فرانسه یک حساب بانکی برای خود افتتاح کند، نمی‌تواند؟ این ارتباطی به FATF ندارد، زیرا Fincen(شبکه مبارزه با جرایم مالی آمریکا) فرد ایرانی را به‌عنوان صاحب ریسک معرفی می‌کند. طرف مقابل نیز با بهانه‌ای می‌گوید نمی‌توانم. تصور اینکه می‌توانیم به جایی برسیم که از FATF استفاده کنیم تا فضای جدیدی در صافی آخر ایجاد کنیم، شدنی نیست.
ایرناپلاس: به‌فرض ما الزامات FATF را پذیرفتیم و سپس با این نهاد وارد چالش شدیم و از نظر آنها الزامات را رعایت نکردیم. حداکثر اقدامی که FATF می‌تواند علیه ما انجام دهد چیست و ما متحمل چه هزینه‌هایی می‌شویم؟
خانی: ما اکنون حداکثر فشار را داریم. در فضایی هستیم که در لیست اقدام متقابل قرار داریم، منتها فعلاً در شرایط تعلیق هستیم. اگر امروز از این فضا خارج شویم چه کار می‌توانیم انجام دهیم؟ اگر می‌خواهیم وارد رابطه کارگزاری شویم، باید بدانیم که برای این کار در حال حاضر مشکل ما FATF نیست. هنگامی که در شرایط تعلیق قرار داریم، یعنی انگار در لیست سیاه نیستیم. چه اقدامی می‌توانست اتفاق بیفتد؟ نباید فراموش کنیم تحریم‌های آمریکا هوشمندانه و مصداقی است. این تحریم‌ها مورد به مورد را عنوان می‌کند. در زمان آقای اوباما گفته می‌شد فلان موضوع را تحریم می‌کنند. ولی عمومیت می‌دادند و مصادیق را تعریف نمی‌کردند و راه‌های دور زدن آن نیز بیشتر بود. امروز مورد به مورد مصادیق را تعیین می‌کنند. پذیرش FATF بر این فضا اثری نمی‌گذارد.
امروزه نیاز به یک مدیر تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز در بدنه دولت است و یک اتاق فکر که تمام خروجی‌ها از آنجا نشأت بگیرد.
باید ساختار اقتصادی و نگاه خود به اقتصاد بین‌الملل را عوض کنیم. سال‌هاست که در این زمینه تمرکز ما روی حوزه خلیج فارس است. اساساً به بازارهای دیگر فکر نکرده‌ایم. در وزارت امور خارجه نیز معاونت اقتصادی تشکیل شده، اما فکر نشده اگر توانی که ما در کشورهای عربی و به‌ویژه امارات متحده عربی صرف کردیم، در کشورهای CIS می‌آوردیم، چه اتفاقی می‌افتاد. یا اینکه اتکایی که در بحث نرخ ارز به امارات متحده عربی و ترکیه داریم، در رابطه با چین صادق بود. در معاهداتی که با یکدیگر داریم، این‌گونه نباشد که وقتی حالمان خوب است نگاهمان را از چین برگردانیم و زمانی که دچار مشکل می‌شویم، از چین یاد کنیم.
باید شرکای تجاری و استراتژیک خود را تعریف کنیم. مشخص کنیم استراتژی و راهبرد کشور برای ۱۰ تا ۲۰ سال آینده چیست. سپس اینها را در یک نقشه راه برای هر سال تصویر کنیم. اکنون تجار ما سردرگمند که بالأخره باید به کدام سمت بروند. علتش آشفتگی است که در این فضا، سیاستمداران، تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران ما دارند. مشخص نکرده‌ایم در حوزه تصمیم‌سازی نقشه ما چیست و در این حوزه با هم‌دردهای خود اجماعی را تشکیل دهیم. این موارد صرفاً به یک جلسه در طول سال خلاصه می‌شود. خیلی از ابزارهای مناسب را در داخل داریم که هم‌اکنون می‌توانیم نقل و انتقالات ارزی خود را چند برابر کنیم. اما از آنجایی که یک ساختار منسجم و یک مدیر واحد نداریم، این اتفاق نمی‌افتد. امروزه نیاز به یک مدیر تصمیم‌گیر و تصمیم‌ساز در بدنه دولت است و یک اتاق فکر که تمام خروجی‌ها از آنجا نشأت بگیرد، اما چنین ساختاری وجود دارد.
گفت‌وگو از حامد حیدری
نظر شما