این بار آخر است که گروه ویژه اقدام مالی به ایران فرصت می‌دهد تا با پذیرفتن الزاماتش، در لیست اقدامات متقابل این گروه قرار نگیرد. عده‌ای همچنان نگران‌اند که پذیرفتن الزامات این گروه برای ما مشکلاتی ایجاد کند. ایرناپلاس در این باره با امین جعفری، حقوقدان و عضو هیئت علمی دانشکده حقوق دانشگاه علامه طباطبایی گفت‌وگو کرده است. جعفری مدرک دکترای خود را در رشته حقوق خصوصی - حقوق بانکی از دانشگاه پاریس غرب نانترلادفانس دریافت کرده و در زمینه حقوق بانکی و حقوق تجاری دارای تألیفاتی است.
وی معتقد است: رفتن در لیست سیاه FATF، اقدامات متقابل بیشتری را در پی دارد. یعنی حتی FATF می‌تواند در نهادهای مالی و بانکی ما نمایندگانی بگذارد تا آن افراد گزارش دهند. در حالی که اکنون می‌توانیم به‌صورت انتخابی گزارش کنیم و مواردی را که مخالف با مصالح امنیت ملی کشورمان است، گزارش نکنیم. ولی اگر ما الزامات را نپذیرفته و وارد لیست سیاه شویم، FATF دیگر گزارش‌های ما را قبول نکرده و افرادی را برای گزارش از فعالیت‌های اقتصادی ما به ایران می‌فرستد. این شرایط به‌معنای تحریم در تحریم است و این‌گونه دست خودمان را می‌بندیم.
در ادامه، مشروح گفت‌وگو با این استاد حقوق بانکی و تجاری را می‌خوانید.
اساساً نپذیرفتن الزامات FATF چه تبعاتی می‌تواند در حوزه تجاری و مالی برای ما داشته باشد؟
FATF نهادی است که فعالیت کشورها را رصد کرده و از سال ۱۹۸۸ تا کنون استانداردهایی را به کشورهای مختلف ارائه می‌کند. هدفش این است که استانداردهای یاد شده علیه سه فعالیت تأمین مالی تروریسم، پولشویی و گسترش تسلیحات باشد. بر این موارد به یک همگرایی جهانی در رابطه با استانداردها رسیده‌اند که بر اساس آن با این سه پدیده جهانی مقابله کنند.
می‌توانیم چالش‌های حقوقی و فنی را که شامل منابع انسانی و زیرساخت‌هاست، حل کنیم. مشکل ما چالش‌های سیاسی است که در این زمینه دیدگاه‌ها متفاوت است.
مسئله این است که موارد یاد شده با شبکه بانکی ارتباط پیدا می‌کنند. پولشویی در بطن نظام بانکی اتفاق می‌افتد، تأمین مالی تروریسم و منابع مالی مورد نیاز برای خرید تسلیحات نیز به بانک‌ها و منابع مالی مرتبط است. اساساً امروزه بدون شبکه بانکی نمی‌توانیم فعالیت کنیم. FATF می‌گوید این استانداردها باید در مجموعه نظامات بانکی عملی شود. فارغ از استانداردهای بین‌المللی بانکی همچون بازل، FATF استانداردهای کیفری اقتصادی را تدوین می‌کند تا همه کشورها در جهت مبارزه به پدیده جهانی فساد به یک همگرایی برسند. نپذیرفتن این استانداردها به ما لطمه اقتصادی و تجاری می‌زند. این مسئله جدای از تحریم بودن یا نبودن کشور ماست. در واقع پذیرفتن استانداردهای FATF به‌معنای باز شدن روابط تجاری بوده و مانع فلج شدن نظام بانکی است.
البته در این مورد دغدغه‌های سیاسی، حقوقی و فنی وجود دارد. به‌نظر می‌رسد می‌توانیم چالش‌های حقوقی و فنی را که شامل منابع انسانی و زیرساخت‌هاست، حل کنیم. مشکل ما چالش‌های سیاسی است که در این زمینه دیدگاه‌ها متفاوت است.
برخی افرادی که رویکرد سیاسی دارند، این مسئله را مطرح می‌کنند که ممکن است گزارش‌دهی ما برایمان مسئله‌ساز شود، درست است؟
تا فوریه ۲۰۲۰ به ما فرصت دادند تا با انجام اقداماتی، وارد لیست سیاه نشویم. رفتن در لیست سیاه FATF، اقدامات متقابل بیشتری را در پی دارد. یعنی حتی FATF می‌تواند در نهادهای مالی و بانکی ما نمایندگانی بگذارد تا آن افراد گزارش دهند. در حالی که اکنون می‌توانیم به‌صورت انتخابی گزارش کنیم و مواردی را که مخالف با مصالح امنیت ملی کشورمان است، گزارش نکنیم. ولی اگر ما الزامات را نپذیرفته و وارد لیست سیاه شویم، FATF دیگر گزارش‌های ما را قبول نکرده و افرادی را برای گزارش از فعالیت‌های اقتصادی ما به ایران می‌فرستد. این شرایط به‌معنای تحریم در تحریم است و این‌گونه دست خودمان را می‌بندیم.
در چنین حالتی، حتی زمانی که تحریم‌های آمریکا رفع شود، باز هم با موانعی که FATF بر سر فعالیت‌هایمان می‌گذارد، مواجهیم؟
در رابطه با شرایط پس از برجام نیز این مسئله مطرح بود. اگر تحریم‌ها را بردارند، یکی از مشکلات اصلی ما این است که نظام بانکی باید حتماً استانداردهای بازل از جمله تطبیق و همچنین مبارزه با پولشویی را پیاده کند و به‌نحو احسن اجرایی نماید. هنگامی که یک سرمایه‌گذار به ایران می‌آید و می‌خواهد قراردادی منعقد کند، می‌گوید باید مراودات مالی‌اش از طریق یک بانک تراز اول انجام شود. در این رابطه مهم است که ما استانداردهای بازل و مقررات ضد پولشویی را رعایت کرده باشیم.
سال ۱۳۸۶ قانون مبارزه با پولشویی را تصویب کردیم و سال ۱۳۸۸ نیز آیین‌نامه اجرایی آن ابلاغ شد. به‌نظرم این قانون ضعیف است، زیرا ضمانت اجراهای ضعیفی را در نظر گرفته. بانک مرکزی دغدغه بانک تراز اول بودن را درک کرده و پیش از آن دستورالعمل‌های طلایی مبارزه با پولشویی را صادر کرده بود. حتی برخی بانک‌های خصوصی ما استانداردهای بازل را پذیرفته و خودشان مبارزه با پولشویی را اجرایی کرده بودند. منتها گاهی اوقات به‌صورت جزیره‌ای عمل می‌کردند و ادارات مختلف مدیریت ریسک، پولشویی و... هماهنگ نبودند. بانک مرکزی با دستورالعمل خود سعی کرد این موارد را تجمیع و منسجم کند. قوانینی هم که در مجلس تصویب شد، به همین علت بود. این دغدغه را داشتیم که ارتباطی سالم و بدون نگرانی از فساد و همچنین ارتباطی جهانی بر اساس استانداردهای جهانی داشته باشیم. با این حال، دغدغه‌های داخلی ما نیز باید در نظر گرفته شود.
برخی مطرح می‌کنند که FATF مانند سازمان ملل یک نهاد بین‌المللی نیست و دلیلی ندارد که ما الزامات آن را اجرایی کنیم. پاسخ شما چیست؟
FATF یک گروه بین‌المللی است و استانداردهایش ضمانت اجرا ندارد. کمیته بازل نیز همین‌گونه است؛ در بطن بانک تسویه بین‌الملل کمیته‌ای شکل گرفته که استانداردهایی را در حوزه بانکی تدوین می‌کند. بانک‌ها مجبور به پذیرفتن این استانداردها نیستند. استانداردهایی که اتاق بازرگانی بین‌المللی صادر می‌کند نیز همین کارکرد را دارد.
بازل بیان می‌کند که حداقل نقدینگی را چقدر در نظر بگیرند، اگر بانکی این استاندارد را رعایت نکند، ورشکست می‌شود. حال ممکن است بانکی این مورد را نپذیرد. هر چند این استانداردها مانند قوانین فیزیک و شیمی، مواردی به اثبات رسیده نیستند، ولی بالأخره ناچاریم که چیزی را به‌عنوان معیار قرار دهیم. حتی بسیاری از بانک‌های اسلامی کشورهای دیگر نیز این موارد را پذیرفته‌اند. می‌شود به این سمت رفت که بانک‌های اسلامی، استاندارد خاص خودشان را تدوین و صادر کنند. منظورم استانداردهایی در رابطه با عقود نیست، بلکه استانداردی درباره کلیت فعالیت‌های بانکداری است.
گفته می‌شود برنامه اجرایی که ایران پذیرفته، سخت‌گیرانه است. آیا FATF نواقص فعالیت‌های هر کشور را تبدیل به برنامه اجرایی می‌کند یا با هر کشوری مذاکره می‌کند و امکان چانه‌زنی بر سر action plan با این نهاد وجود دارد؟
FATF موارد مختلف را رصد کرده و چیزهایی را برجسته می‌کند که یک کشور آنها را رعایت نمی‌کند. بعضی از این موارد را می‌شود حل کرد. درباره برخی از موارد هم باید به یک همدلی سیاسی رسید.
FATF از ما خواست ۹ اقدام را انجام دهیم، از جمله این گزارش‌دهی کنیم، وضعیت مبارزه با تروریست ما دقیقاً مشخص شود و... . اینها موارد جدیدی نیست و پیش از این در توصیه‌های ۴۰ گانه و ۹ گانه آورده شده و فقط هم برای ما یا کشوری خاص نیست. منتها به این صورت است که FATF موارد مختلف را رصد کرده و چیزهایی را برجسته می‌کند که یک کشور آنها را رعایت نمی‌کند. بعضی از این موارد را می‌شود حل کرد. درباره برخی از موارد هم باید به یک همدلی سیاسی رسید. افراد مختلف باید فارغ از نگرش سیاسی خود، با عنایت به منافع ملی ما در این رابطه، این موضوع را بازتعریف کنند. مثلاً شورای نگهبان برای اصلاح قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم مطرح کرده بود، مشکل ما جنبش‌های آزادی‌بخش است. ما این مورد را منوط به تأیید شورای عالی امنیت ملی کرده‌ایم. در قانون اساسی ما ذکر شده که سیاست خارجی ما بر اساس حمایت از مستضعفان جهان تنظیم شده است. منتها باید این موضوع را در چارچوب حقوقی و سیاسی و با بازخوردی بین‌المللی بازتعریف کرد.
به قانون داخلی ما در رابطه با پولشویی اشاره کردید. اینکه گفته می‌شود ما باید به قوانین داخلی خود تکیه کنیم، آیا از منظر بین‌المللی قابل پذیرش است؟
یکی از چالش‌های بزرگ ما قوانین داخلی است. ممکن است گفته شود چرا ما باید مبارزه با تروریسم داشته باشیم، هنگامی که محاربه، افساد فی‌الارض و... تعریف شده است. منتها این موارد مصرف داخلی دارد و اگر بخواهیم وارد فضای تجارت جهانی شود، ناچاریم این استانداردها را که تجاری و اقتصادی است، در سیستم کیفری خود بپذیریم. این مسئله تا حدی پذیرفته شده، اما دوگانگی و تعارض گاهی در خود این قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیز دیده می‌شود. مثلاً گفته می‌شود اگر فرد جرمش محاربه نباشد، تروریسم تلقی می‌شود. این یک دوگانگی است.
معتقدم می‌شود قوانین را اصلاح کرد، منتها باید بپذیریم برخی از مقرره‌گذاری‌ها و جرم‌انگاری‌های ما در حد داخلی خوب است، ولی اگر بخواهیم روابط بین‌المللی داشته باشیم، طرف فرانسوی جرمی مانند افساد فی‌الارض را نمی‌شناسد. باید این موضوع را در قالب تروریسم برده و از آن کشور بخواهیم که مثلاً اموال فرد خاصی را بلوکه کنند. نمی‌توان به نهادهای کانادایی گفت که یک فرد از نظر ما محارب شناخته می‌شود، بلکه باید وی را تروریست معرفی کرد تا از آن دولت بخواهیم که اقداماتی را علیه وی انجام دهد. یعنی باید یک زبان مشترک داشته باشیم و به همین صورت، استانداردها برای همین تدوین شده‌اند.
در این خصوص اصلی به‌عنوان اصل حاکمیت کشورها وجود دارد و هر حاکمیتی در رابطه با نحوه مدیریت کشور خود، مختار است. منتها اگر قرار است با دنیا تعامل داشته باشیم، باید زبان مشترکی با دنیا داشته باشیم. ما اکنون این موضوع را در اصول تجاری اجرا می‌کنیم. اتاق بازرگانی پاریس، استانداردهای مختلفی را ارائه می‌کند و از لحاظ اجرایی هیچ‌گاه هم مشکلی پیش نمی‌آید. مسئله اینجاست که ممکن است با اصل حاکمیت ما مشکل پیدا کند، منتها این هنر و استعداد حقوق‌دان‌های ماست که این را به یک زبان مشترکی برسانیم. خوشبختانه ایران حقوق‌دان‌های حاذقی در سطح بین‌المللی دارد که می‌توانند به اجماع فنی و تکنیکی برسند.
مخالفان پذیرش الزامات FATF می‌گویند، ما برای تأمین مالی گروه‌های خارجی نزدیک به خود و حتی نهادهای زیرمجموعه ارگان‌های نظامی خود نیز دچار مشکل می‌شویم. نظر شما چیست؟
به‌عنوان کارشناس حقوق بانکی می‌گویم که ما ناچاریم الزامات آنها را بپذیریم. نپذیرفتن آن شرایط را بدتر می‌کند و بیش از پیش گرفتار می‌شویم.
این مسئله در حوزه حقوق بین‌الملل مطرح می‌شود و کارشناسان آن حوزه باید برایش راه‌حلی پیدا کنند. به‌عنوان کارشناس حقوق بانکی می‌گویم که ما ناچاریم الزامات آنها را بپذیریم. نپذیرفتن آن شرایط را بدتر می‌کند و بیش از پیش گرفتار می‌شویم. باید تکنیک‌های حقوقی و سیاسی خاص خود را پیدا کرده تا بتوانیم گروه‌های مد نظر خود را در سطح بین‌الملل تعریف کرده و کار خود را پیش ببریم.
آیا FATF و کشورهایی که عضو این نهاد بوده یا الزامات آن را پذیرفته‌اند، می‌توانند از ما درخواست کنند که اطلاعات تراکنش‌های خاص یا اطلاعات مالی نهادهای خاصی را در اختیارشان بگذاریم؟
بحث دریافت اطلاعات مطرح نیست، بلکه ما گزارش می‌دهیم. اگر این گزارش از سوی خود ما تهیه شود، می‌توانیم به‌صورت اختیاری عمل کنیم. اما اگر همین روند پیش رفت، فضا مقابله‌ای شده و ما در تنگنای بیشتری قرار می‌گیریم. در حال حاضر این مسئله مطرح نیست و خواسته‌اند که ما سیستم گزارش‌دهی داشته باشیم و این به اختیار خودمان انجام می‌شود.
در رابطه با یکی از چالش‌های اصلی یعنی کنوانسیون‌های پالرمو و CFT، چرا نمی‌توان بدون پذیرفتن آنها، الزامات FATF را پذیرفت؟
چنین کنوانسیون‌هایی مبنای استانداردهای بین‌المللی شده است. مثلاً پالرمو مربوط به مبارزه با فساد یا وین مربوط به مبارزه با مواد مخدر است. یک اجماع جهانی در این رابطه وجود داشته که در نهایت اجماع آن را در این توصیه‌ها و استانداردها می‌بینیم. استادان حقوق بین‌الملل می‌گویند برخی از اینها را بپذیریم یا با لحاظ کردن شرایطی آنها را بپذیریم. برخی هم می‌گویند این موارد اثری بر فعالیت‌های داخلی ما ندارد.
تمام ما علاقه داریم کشورمان پیشرفت کند و مردم از فشاری که وجود دارد، رها شوند. بهترین کار این است که ما در داخل به اجماع برسیم. مسلماً هر گروهی از دید خود این مسئله را می‌بیند و هر کدام استدلال‌هایی دارند. ولی اجماع در این رابطه، ما را قوی‌تر می‌کند. ما باید به منافع ملی خود توجه کنیم و بر اساس آن بتوانیم تجارت سالمی داشته باشیم. دغدغه‌های مطرح شده در این رابطه بیشتر سیاسی است و بخشی که حقوقی است با تکنیک‌هایی قابل رفع است. جایی که ما خود را بلوکه کرده‌ایم، مربوط به دغدغه‌های سیاسی است. با یک بیان مشترک می‌توانیم به نقطه‌ای برسیم که به‌راحتی مراودات خود را انجام دهیم.
اگر تحریم هم برداشته شد، ما ناگزیریم الزامات FATF را بپذیریم. ما هنوز قدرت انتخاب داریم. نباید اجازه دهیم اجماع جهانی علیه ما شکل گیرد، در لیست سیاه برویم و ما را منزوی کنند.
بعد از اینکه تحریم‌ها برداشته شود، مشکلات ما در حوزه بانکی و مالی برقرار خواهد بود. این مسئله دارد مشکلات ما را تشدید می‌کند. اگر تحریم هم برداشته شد، ما ناگزیریم الزامات FATF را بپذیریم. نباید به نقطه‌ای برسیم که ما را بین دو انتخاب مجبور کنند. ما هنوز قدرت انتخاب داریم. نباید اجازه دهیم اجماع جهانی علیه ما شکل گیرد، در لیست سیاه برویم و ما را منزوی کنند. چنین اتفاقی حاصل فعالیت‌های ساده‌انگارانه ماست. اگر با درایت علمی، سیاسی و حقوقی به یک وحدت نظر برسیم، به نقطه‌ای نمی‌رسیم که ما را ناچار کنند.
اگر ما الزامات FATF را نپذیریم و وارد لیست اقدامات متقابل شویم، به‌فرض اینکه تحریم‌ها هم کنار گذاشته شود، آیا بانکی در سطح دنیا حاضر است با بانک‌های ما همکاری کند؟
در این حالت، کار خیلی دشوار می‌شود. یعنی اگر تحریم‌های سیاسی برداشته شود، ما برای خود یک تحریم بانکی ایجاد کرده‌ایم. ما به‌راحتی می‌توانیم وارد چنین فضایی نشویم. در آن صورت به‌سختی باید بانک‌هایی را پیدا کنیم که حاضر باشند با ما کار کنند که در این شرایط باید کمیسیون‌های خیلی بالا در محیط بین‌الملل و در فضایی غیر شفاف برای انجام تراکنش‌های خود پرداخت کنیم. این مسئله به ضرر مردم است.
گفت‌وگو از حامد حیدری
نظر شما