بودجه عمومی دولت با رقم ۴۸۴ هزار و ۵۰۰ میلیارد تومان در نظر گرفته شده که از این رقم ۱۲۴ هزار و ۷۰۰ میلیارد تومان آن قرار است از محل واگذاری دارایی مالی تأمین شود که از این رقم ۸۰ هزار میلیارد تومان از طریق فروش اوراق به دست خواهد آمد. سال گذشته این رقم ۵۱ هزار میلیارد تومان مصوب شد که سهم فروش اوراق در آن ۴۴ هزار میلیارد تومان بوده است. اوراق یک سند بدهی است که دولت در قالب اسناد خزانه، اوراق مالی اسلامی و... به‌منظور جمع‌آوری منابع مالی منتشر می‌کند. فروش اوراق یکی از سه روش کسب پول در بودجه است. دو روش دیگر شامل دو ردیف درآمد (مالیات، درآمدهای گمرکی، جرایم و...) و فروش اموال سرمایه‌ای (نفت، گاز، املاک و بنگاه‌ها) می‌شود. سهم واگذاری دارایی مالی از ۱۳ درصد در بودجه سال ۱۳۹۸ به ۲۷ درصد در بودجه سال آینده، نشان از تغییر استراتژی دولت در تأمین مالی و توجه به بازار سرمایه است. اما در این تغییر استراتژی دو موضوع از اهمیت ویژه برخوردار است. ابتدا اینکه آیا امکان تحقق این رقم بالا وجود دارد؟ و مسئله بعدی اینکه چه پیامدهایی خواهد داشت؟
در خصوص بحث اول باید به کارنامه سال جاری که احتمالاً بیشترین شباهت با شرایط اقتصادی سال آینده را دارد، نگاه کنیم. میزان اعتبار مصوب سال جاری ۴۴ هزار میلیارد تومان بوده که طبق گفته مسئولان سازمان برنامه و بودجه تا کنون بابت انتشار ۴۰ هزار میلیارد تومان آن اقدام شده و مابقی ظرفیت نیز در دست اقدام است. البته سقف ۸۰ هزار میلیارد تومان در بودجه سال آینده دو برابر رقم مذکور است؛ رقمی که به نظر می‌رسد تصویب آن در مجلس با مخالفت‌هایی مواجه شود.
مسیر متضاد دولت و مجلس
محمدمهدی مفتح، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس به ایرناپلاس گفت با اینکه فعلاً بررسی لایحه بودجه در کمیسیون‌های مجلس آغاز نشده، اما رقم در نظر گرفته شده برای فروش اوراق غیرقابل قبول است.
محمدرضا پورابراهیمی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس هم درباره این رقم و احتمال تغییر آن از سوی مجلس به خبرنگار ایرناپلاس گفت: آن چیزی که می‌تواند سقف عملیات دولت در این محل باشد، در برنامه ششم آمده و رقم هر دو بخش آن «منابع لازم برای بازپرداخت تعهدات سنوات گذشته» و همین‌طور «تأمین مالی برای حوزه جدید» مشخص شده است، بنابراین قاعدتاً نباید از سقف برنامه ششم بیشتر باشد.
وی اظهار کرد: دولت علاقه دارد با روش قرضه پیش برود تا واگذاری، اما ترجیح ما بیشتر واگذاری سهام شرکت‌ها و کمتر بودن سهم انتشار اوراق قرضه و ابزارهای مالی است. در واگذاری سهام شرکت‌ها محدودیتی نداریم و بهتر می‌توانیم عمل کنیم. منتظر می‌مانیم که رقم نهایی را در محاسبات ببینیم که از این ۱۲۴ هزار میلیارد تومان واگذاری دارایی مالی، چقدر در ترکیب انتشار اوراق اختصاص می‌یابد.
اوراق؛ تنها راه نجات اقتصاد
با این حال، یک کارشناس اقتصادی معتقد است که در شرایط حاضر تنها و بهترین راه جبران کسری بودجه، فروش اوراق است. علی سعدوندی، استاد سابق دانشگاه استرالیایی وولونگونگ در گفت‌وگو با ایرناپلاس اظهار کرد: طی ۵۰ سال گذشته یک سال هم نبوده که بودجه کشور با کسری مواجه باشد و همین که ارز حاصل از فروش ثروت ملی وارد بودجه می‌شود، نوعی استقراض محسوب شده و طبیعتاً تورم‌زا هم بوده است. به همین دلیل هنگامی که قیمت نفت افزایش پیدا می‌کند، نه‌تنها وضع اقتصادی مردم بهتر نمی‌شود، بلکه باعث افزایش نرخ تورم می‌شود.
سعدوندی این‌طور ادامه داد: حالا در برنامه پنج‌ساله سوم سیاستی در پیش گرفته شده که دولت کسری بودجه مستقیم خود را از طریق استقراض از بانک مرکزی تأمین نکند و در همین راستا صندوقی تحت عنوان ذخیره ارزی شکل گرفت که باعث شد مقداری از درآمدهای مازاد نفتی را پس‌انداز و در آینده هزینه کند. باز هم این سیاست تورم را حذف نکرد، بلکه تنها به یکسان کردن آن انجامید. یعنی اولاً ممنوعیت استفاده از منابع بانک مرکزی عملاً دولت را به سمت استقراض از سیستم بانکی برد که این تغییر مسیر موجب شد در بلندمدت ضربه بیشتری به اقتصاد وارد شود. از سوی دیگر، با توجه به سیاست صندوق ذخیره ارزی که در آن درآمدهای نفتی در زمان وفور، کنترل و در شرایط کمبود استفاده می‌شود، موجب یکسان کردن نرخ تورم (نه کاهش آن) می‌شود. در نتیجه این ابزار کارایی لازم را ندارد، زیرا دیدیم چند سال تورم کاهش و سپس افزایش یافت.
وی افزود: اما باید تأکید کنم مطلقاً این‌گونه نبوده که در سال‌هایی که تحریم نبودیم و درآمد نفتی داشتیم، از استقراض استفاده نکرده باشیم. هر وقت درآمد ارزی را به بانک مرکزی می‌فروشیم، ذخایر خارجی این بانک را افزایش می‌دهیم. با این کار بانک مرکزی پایه پولی را در خدمت دولت قرار می‌دهد.حال اگر درآمد نفتی هم نباشد باز همین عملیات می‌تواند شکل گیرد، منتها بانک مرکزی در یک سمت ترازنامه به‌جای ارز، بدهی به دولت را درج می‌کند که هیچ تفاوتی از این نظر بین آنها وجود ندارد.
سعدوندی در ادامه توصیه سیاستی خود را این‌گونه مطرح کرد: دولت باید سیاست ۵۰ سال گذشته خود را متوقف و کاری کند که همه کشورهای پیشرفته و در حال توسعه و حتی عراق و افغانستان انجام داده‌اند، یعنی از جامعه و نقدینگی موجود به‌صورت اوراق بدهی استقراض کرده و استفاده کند. اوراق بدهی برخلاف دیگر بدهی‌های فعلی دولت که برای نظام بانکی به دلیل جاری و سیال نبودن مرگبار است، برای اقتصاد نجات‌بخش خواهد بود. اگر این اوراق در ترازنامه کل بانک‌ها اعم از دولتی و خصوصی قرار گیرد، به نفع جامعه، دولت و بانک‌ها خواهد بود.
وی درباره کمیت رقم ۸۰ هزار میلیارد تومانی گفت: این رقم در مقایسه با چیزی که قبل از این صورت می‌گرفت ناچیز است. دولت تا کنون از این ظرفیت استفاده نکرده و به‌نظرم باید گفت اگر واقعاً دولت می‌تواند ۸۰ هزار میلیارد تومان بدهی به وجود آورد، چرا بخش‌های دیگر را نیز از همین محل استفاده نمی‌کند؟ چرا دولت هنوز روی یک میلیون بشکه نفت در روز حساب کرده است؟ این نوعی استقراض از بانک مرکزی است که بدترین نوع استقراض و ساده‌ترین روش پوشش کسری بودجه است.
سیاست رکودزای مالیاتی
این استاد اقتصاد افزود: تک‌تک موارد درآمدی که دولت امسال در بودجه در نظر گرفته، محل سؤال است. اینکه در شرایط تحریمی و رکودی سهم مالیات را از تولید ناخالص ملی افزایش دهد، سیاستی رکودزاست. درست است که باید جلوی فرار مالیاتی را گرفت، اما اگر عزمی برای اصلاح سیاست مالیاتی وجود داشت، باید نرخ مالیات‌دهی را کاهش و در کنار آن گستره پوشش را افزایش داد.
سعدوندی در ادامه گفت: مشکل اصلی بودجه از سه منبع است؛ اول افزایش درآمدهای مالیات در شرایط رکودی، دوم سقف بالای فروش نفت و سوم مولدسازی دارایی‌های دولتی است که این بار هم درباره آن گفته شده با ترک تشریفات است. در حالی که کشور همین امسال با مشکلات شرکت‌های هپکو، ماشین‌سازی تبریز و هفت‌تپه مواجه بود، چطور می‌خواهند ۵۰ هزار میلیارد تومان از دارایی‌های ملی را بدون تشریفات به فروش برسانند؟
وی با بیان اینکه هر وقت کشور با مشکل مواجه شده، با سیاست‌های غلط یک مشکل بغرنج‌تر دیگر بر آن سوار کرده‌اند، گفت: در حال حاضر واگذاری در شرایط رکودی ممکن نیست، مگر اینکه با ترک تشریفات و قیمت‌های بسیار نازل، چوب حراج به دارایی‌های دولت بزنند که همین اتفاق هم خواهد افتاد. با این کار برخی افراد دهک‌های برخوردار جامعه از این سیاست منتفع می‌شوند، زیرا خریداران از وضعیت بودجه آگاهند و حتماً با قیمت‌های بسیار پایین متقاضی این اموال می‌شوند.
سعدوندی افزود: اما در مورد اوراق این وضعیت صورت نخواهد گرفت. عجیب اینجاست که دوستان حاضرند چوب حراج به اموال دولتی بزنند، اما از راهکار شفافی که همه دنیا تجربه‌ای موفق در اجرای آن داشته‌اند، استفاده نکنند. جالب‌تر اینکه امکانی وجود دارد که در صورت نبود منابع برای بازپرداخت اوراق در سال‌های آتی، همین اموال دولتی می‌تواند استفاده (فروخته) شود، اما این برنامه به‌صورت برعکس نمی‌تواند اجرا شود، زیرا در این صورت و بدون پشتوانه مالی دیگر کسی حاضر نخواهد بود اوراق دولت را خریداری کند.
وی گفت: توصیه اکید بنده این است که کل کسری بودجه دولت با اوراق تأمین شود و اتفاقاً سایر درآمدهای دولت هم با احتیاط برآورد شود. یعنی درآمدهای مربوط به نرخ مالیات و گمرک را کاهش و درآمدهای نفتی و مولدسازی را به‌صورت کلی حذف کنند. از همین رو، بودجه می‌تواند دو منبع داشته باشد که یکی مالیات و دیگری اوراق خواهد بود و محل دیگری نخواهیم داشت.
سعدوندی همچنین درباره پیامد فروش این حجم از اوراق در رشد نرخ بهره و افزایش بدهی‌های عمومی نیز گفت: تا وقتی که نرخ سود اوراق به نرخ تورم برسد، نه‌تنها دولت ضرر نکرده، بلکه سود هم کرده است، یعنی همین امروز که نرخ اوراق ۲۲ درصد و تورم انتظاری ۴۰ درصد است، نرخ بهره واقعی منفی ۱۸ درصد خواهد بود.
سنجش تأثیر بدهی بر اقتصاد
وی افزود: به عبارت دیگر وقتی می‌خواهیم تأثیر بدهی را بر اقتصاد کشور بسنجیم، باید ارقام اسمی مجموع بدهی‌ها را بر تولید ناخالص ملی اسمی تقسیم کنیم. وقتی تورم ۵۰ درصدی در کشور داشته باشیم، تولید ناخالص ملی هم به همین میزان افزایش پیدا کرده است. حال اگر حجم بدهی دولت به میزان ۳۰ درصد افزایش یافته باشد، در این صورت نسبت بدهی دولت به تولید ناخالص نه‌تنها افزایش پیدا نکرده، بلکه کاهش هم یافته است. اگر تولید ناخالص ۲۲۰۰ هزار میلیارد تومان باشد و فرض محال بگیریم حتی این رقم در سال آینده ثابت بماند و از سوی دیگر، در شرایط تورم ۴۰ درصد، مجموع رقم و بهره اوراق ۳۰ تا ۴۰ درصد افزایش یابد، این یعنی اصلاً نسبت بدهی دولت رشدی نکرده و برای دولت اصلاً هزینه‌ای در بر نخواهد داشت.
سعدوندی همچنین درباره تأثیر اوراق بر تورم گفت: با انتشار اوراق، نرخ بهره هم افزایش خواهد یافت که این موضوع بهترین ابزار شناخته شده در دنیا برای کاهش نرخ تورم است، در حالی که راه‌حل‌های بومی مثل فروش ۶۰ تن طلا هیچ تأثیری حتی یک صدم درصد بر کاهش تورم و انتظارات تورمی نداشت، زیرا این سیاست با علم اقتصاد در تضاد است. انتظارات تورمی تنها از طریق افزایش نرخ بهره قابل کنترل خواهد شد.
مکمل بازار باز
وی ادامه داد: اما مسئله دیگری هم وجود دارد؛ اگر نرخ سود اوراق به کاهش نرخ تورم انجامید، برای اینکه به وضعیت سال ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۷ برنگردیم، باید از عملیات بازار باز استفاده کرد. به بیان دیگر، اگر نرخ تورم کاهش یافت، آن وقت باید نرخ اوراق را نیز کاهش دهیم و ابزار این کار عملیات بازار باز است که بانک مرکزی از اجرای این سیاست استنکاف کرده است.
سعدوندی توضیحات خود را در پایان این‌گونه جمع‌بندی کرد: تنها راه جبران کسری بودجه در شرایط فعلی کشور انتشار اوراق است. همچنین بعد از اینکه انتظارات تورمی کنترل شد، باید عملیات بازار باز را اجرا کنیم.
گزارش از هادی سلگی