به گزارش ایرناپلاس، تقریباً یک ماه پیش بود که سندهای ارتقای بهره‌وری بخش‌های اقتصادی به تصویب هیأت وزیران رسید. تصویب این سندها و اهمیت آن در افزایش بهره‌وری بخش‌های مختلف اقتصادی محور کلی گفت‌وگو با فاطمه پهلوانی، رئیس سازمان ملی بهره‌وری بود.
پهلوانی درباره این اسناد گفت: سندهای ارتقای بهره‌وری بخش‌های اقتصادی، اسنادی بالادستی هستند که خط‌مشی ارتقای بهره‌وری بخش‌ها در آن‌ها جمع‌آوری و تدوین شده است. هر سند ممکن است بنا به فراخور موضوع، یک یا چند دستگاه را در برگیرد و وظایفی برای آن‌ها تعیین کند. همچنین هر سند به یک یا چند برنامه ارتقای بهره‌وری بخش در دستگاه مرتبط می‌شود.
وی درباره امکان گزارش‌دهی از عملکرد دستگاه‌ها نیز افزود: سازمان ملی بهره‌وری، دو کارفرمای بزرگ در سطح کلان مدیریت کشور دارد؛ نظام اقتصادی و نظام اداری. زیرا بهره‌وری فقط به یکی از این دو حوزه معطوف نمی‌شود. در آینده می‌توانیم به هر دو کارفرما خروجی‌های لازم را ارائه کنیم.
مشروح گفت‌وگو با رئیس سازمان ملی بهره‌وری را می‌خوانیم:
ایرناپلاس: تقریباً یک ماه پیش سند ارتقای بهره‌وری بخش‌های اقتصادی به تصویب هیأت دولت رسید. در رابطه با اهمیت این سند و نقشی که می‌تواند در افزایش بهره‌وری دستگاه‌ها داشته باشد، توضیح دهید.
پهلوانی: سندهای ارتقای بهره‌وری بخش‌های اقتصادی، اسنادی بالادستی هستند که خط‌مشی ارتقای بهره‌وری بخش‌ها در آن‌ها جمع‌آوری و تدوین شده است. هر سند ممکن است بنا به فراخور موضوع، یک یا چند دستگاه را در برگیرد و وظایفی برای آن‌ها تعیین کند.
همچنین هر سند به یک یا چند برنامه ارتقای بهره‌وری بخش در دستگاه مرتبط می‌شود. یعنی یک سند مادر داریم که در هیأت وزیران تصویب شده و برخی برنامه‌ها داریم که ذیل آن قرار می‌گیرد و وظایف هر یک از دستگاه‌های مرتبط را در راستای تحقق این سند مشخص می‌کند؛ این‌ها همان برنامه‌های ارتقای بهره‌وری بخش در دستگاه هستند.
ایرناپلاس: پس اکنون سند مادر تصویب شده است، برنامه‌های مختلف چه وضعیتی دارند؟
پهلوانی: قانون‌گذار در ماده ۵ قانون برنامه ششم، همه دستگاه‌های اجرایی را مکلف کرده بود که برنامه‌های ارتقای بهره‌وری خود را بنویسند و در مدت ۶ ماه به سازمان ملی بهره‌وری ارائه دهند. این سازمان نیز در مدت یک‌سال از ابلاغ برنامه (اواخر ۱۳۹۶) باید آن‌ها را به هیأت وزیران تحویل می‌داد تا تصویب شود. این در حالی است که قانون‌گذار در زمان نگارش قانون برنامه ششم توسعه نسبت به چیزی که در حال ابلاغ به دستگاه‌های اجرایی بوده، درک عمیقی نداشته است.
اساساً استقرار چرخه بهره‌وری در یک دستگاه با کم و کیفی که در متن قانون بر آن تأکید شده و شامل خود دستگاه و توابع آن است، ابداً کاری نبوده که در مدت ۶ ماه بتوان آن را انجام داد. ما دو مساله داشتیم، یکی اینکه بلوغ سازمان‌ها به‌حدی نبود که چرخه بهره‌وری و سازوکارهای استقرار آن را داشته باشند و دیگر اینکه حتی اگر این بلوغ وجود داشت، باز هم زمان در نظر گرفته شده برای تدوین و ارائه برنامه از سوی سازمان‌ها منطقی نبود. البته ما در سازمان ملی بهره‌وری، در همه این مدت تسهیل‌گری می‌کردیم که این هدف محقق شود.
سرانجام در پایان سال ۱۳۹۹ و با سه سال تأخیر توانستیم این‌ها را احصا کنیم. در پایان کار به این نتیجه رسیدیم که اگر قرار باشد برنامه‌های ارتقای بهره‌وری به تصویب هیأت وزیران برسد، دستگاه هرگونه تغییری که در آن انجام دهد، تغییر در قانون محسوب می‌شود.
کاری که برای نخستین‌بار در حال انجام است، نیاز داشت تا یک سال به‌طور آزمایشی انجام شود. برای اینکه تکلیف قانون زمین نماند، آمدیم برآیند هر بخش را به سند نقشه راه یا همان سند ارتقای بهره‌وری تبدیل کردیم و آن را به هیأت وزیران ارائه دادیم. اما برنامه‌ها را در اردیبهشت و خرداد امسال به دستگاه‌ها ابلاغ کردیم تا اجرای آن را به‌صورت آزمایشی آغاز کنند. پس از اینکه دستگاه‌ها وظایف خود را یک سال و به‌طور آزمایشی انجام دادند، به سازمان ملی بهره‌وری بازخورد می‌دهند تا اگر اصلاحی نیاز است، صورت گیرد.
این برنامه‌ها از چرخه بهره‌وری منبعث است و چرخه نیز ماهیت تکرار شونده دارد. به طور مثال مساله‌شناسی کردیم و وضع موجود را سنجیدیم و راه‌حل‌ها را استخراج کردیم؛ پس از اینکه اجرا شد و بازخورد دریافت کردیم، این رویه دوباره تکرار می‌شود. در این یک سال که برنامه‌ها به‌طور آزمایشی اجرا می‌شود، فرصتی برای محک آن‌ها نیز فراهم می‌شود و در دور دوم می‌توان برنامه‌های دقیق‌تری را برای افق بلندمدت‌تری ارائه کرد که اگر قرار باشد به تصویب هیأت وزیران برسد، خیالمان راحت است اگر دستگاه اندکی آن را تغییر داد، نهاد نظارتی با آن برخورد نمی‌کند. اسناد در نهم تیرماه توسط هیأت وزیران تصویب و ۱۹ تیر به همه دستگاه‌ها ابلاغ شد.
ایرناپلاس: اکنون اجرای آزمایشی یک ساله برنامه‌ها از سوی دستگاه‌ها آغاز شده است؟
پهلوانی: بله، ما این کار را پیش از تصویب اسناد آغاز و برنامه‌های ارتقای بهره‌وری را برای اجرای آزمایشی به دستگاه‌های مختلف ابلاغ کرده بودیم. حال که اسناد تصویب شده، راهنمای کلی برای برنامه‌ها را پیش روی سازمان‌ها قرار می‌دهد. به طور مثال برنامه‌های بخش آب، برق و گاز به وزارت نفت، وزارت نیرو و سازمان انرژی اتمی ابلاغ شده بود و اکنون سند ارتقای بهره‌وری این بخش مشخص می‌کند این دستگاه‌ها در چه مواردی باید با یکدیگر همکاری کنند. اکنون دستگاه می‌داند برنامه‌ای که در حال اجرای آن است برای تحقق چه هدفی و چه سهمی از ارتقای بهره‌وری(مطابق برنامه ششم) طراحی شده است. نوع تعاملات بین دستگاه‌ها مبتنی بر این اسناد شکل می‌گیرد.
ایرناپلاس: چقدر این اسناد ضمانت اجرایی دارد؟ به‌ویژه اینکه تغییر دولت در حال انجام است و دولت سیزدهم رویکرد سیاسی متفاوتی با دولت دوازدهم دارد.
پهلوانی: تغییر دولت‌ها شاید اجرای قوانین را کمرنگ یا پررنگ کند، اما آن را نابود نمی‌کند. ماده ۵ قانون برنامه ششم خود در حکم قانون است و اکنون نیز ما طبق آن عمل کرده‌ایم. همچنین برای اینکه آن را ماندگار کنیم و تکلیفی سالیانه برای دستگاه‌های اجرایی در نظر بگیریم، از سال ۱۳۹۹ از ظرفیت قانون بودجه استفاده کرده‌ایم.
از سال ۱۳۹۶ دیدیم دستگاه‌های اجرایی آن بلوغ لازم و امکان تدوین برنامه را ندارند. با این حال تأکید ما در سازمان ملی بهره‌وری این بود برنامه باید توسط خود دستگاه‌های اجرایی نوشته شود تا نخستین و مهم‌ترین ضمانت اجرایی آن تحقق یابد. علت اینکه بسیاری از اهداف برنامه‌های توسعه محقق نمی‌شود این است که دستگاه‌ها در تدوین برنامه آن‌طور که باید دخیل نیستند و توانایی و علاقه‌مندی آن‌ها سنجیده نمی‌شود.
علت اینکه بسیاری از اهداف برنامه‌های توسعه محقق نمی‌شود این است که دستگاه‌ها در تدوین برنامه آن‌طور که باید دخیل نیستند و توانایی و علاقه‌مندی آن‌ها سنجیده نمی‌شود.
به اعتقاد ما، در نظام بهره‌وری برنامه‌ای ضمانت اجرایی دارد که مجری برنامه، ضرورت آن را درک و سازوکارهای اجرای برنامه را خودش تدوین کرده باشد. ما در این فرآیند نقش خود را شفاف کردیم. تا سال ۱۳۹۷ بسیاری از نهادهای نظارتی و افکار عمومی تصور می‌کردند تدوین سندها وظیفه سازمان ملی بهره‌وری است، حتی در دولت این نگرش وجود داشت که اگر دستگاه‌ها اقدامی نکردند، سازمان ملی بهره‌وری باید همه برنامه‌ها را جمع‌آوری کند. ما در برابر این نگرش خیلی مقاومت کردیم که برای ۳۴ دستگاه موضوع ماده ۵ قانون برنامه ششم برنامه بنویسیم که ذیل آن‌ها ۱۰۸ دستگاه و نهاد اجرایی و ۱۱۰۰ سازمان و شرکت دولتی است. ما نه توان چنین کاری را داشتیم و نه این کار درست است.
ایرناپلاس: در آن صورت برنامه نیز تخصصی نبود؟
پهلوانی: بله، با آن روش کار، برنامه‌ها تخصصی نمی‌شد. ما با نهاد نظارتی، مجلس، سازمان برنامه و بودجه و همه کسانی که این کار را مطالبه می‌کردند رایزنی و درخواست زمان کردیم؛ زیرا معتقد بودیم اصل کار صحیح است، اما زمان‌بندی آن مشکل دارد. قرار شد ما این کار را با یک زمان‌بندی درست به نتیجه برسانیم. به خاطر دارم در جلسه‌ای که با سازمان بازرسی کل کشور داشتیم، قول دادم که تا سال ۱۳۹۹ کار به نتیجه برسانم. ابلاغ راهنمای گام به گام اجرای چرخه بهره‌وری در دستگاه‌ها، پایه‌ای بود که سازمان ملی بهره‌وری در سال ۱۳۹۷ گذاشت.
براساس روش‌های علمی روز دنیا، یک راهنمای کاملاً اجرایی به دستگاه‌ها ابلاغ کردیم که چگونه باید چرخه بهره‌وری را مستقر کنند. با این حال دستگاه‌ها در برخی مواد قادر به اجرای آن نبودند و ناچار بودیم در رابطه با برخی دستگاه‌ها صبر کرده و به دستگاه‌ها و حتی زیرمجموعه‌های آن‌ها کمک کنیم تا آن راهنما را اجرایی کنند. در نهایت با فشارهای مدیریتی و... از جمله ارائه گزارش به ریاست جمهوری، استفاده از ابزار ارزیابی عملکرد سازمان اداری و استخدامی، کار را پیش بردیم. مجموعه‌ای از عوامل انگیزشی، تهدیدی، راهبری و... باعث شد بتوانیم تا پایان سال ۱۳۹۹ به نقطه مشخصی برسیم.
افزون بر این، در بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ نیز موردی لحاظ شد مبنی بر اینکه تا سه درصد از سرجمع بودجه هزینه‌ای خود را می‌توانند برای اجرای این چرخه و با شرط تأیید سازمان ملی بهره‌وری هزینه کنند. همچنین گفتیم شرکت‌های دولتی نیز باید برنامه ارتقای بهره‌وری خود، مجامعشان و همچنین سازمان ملی بهره‌وری را ارائه کنند و مجمع نیز باید هزینه‌های مربوط به اجرای طرح‌های بهره‌وری را در بودجه سنواتی شرکت‌ها در نظر گیرد. پرداخت پاداش اعضای هیأت مدیره و کارکنان شرکت‌های دولتی منوط به انجام این کار و تأیید سازمان ملی بهره‌وری است.
متأسفانه تجربه برنامه‌نویسی مساله‌محور را در کشور نداشتیم و همواره بر اساس برخی شاخص‌های کلی و متناسب با نیازهای خود برنامه تدوین می‌کردیم. بدون توجه به چرایی مسائل و چگونگی حل آن، یک سری اهداف تعیین می‌شده است. ایرناپلاس: شاخص‌های ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها چقدر کمّی شده و اطلاعات بر پایه آن قابل احصا و ارزش‌گذاری است؟
پهلوانی: در حال حاضر شاخص‌های موجود، اقتصادی نیست و فعلاً شاخص‌های عملکردی در نظر ماست؛ مانند اینکه اگر سازمانی برنامه ارتقای بهره‌روی خود را تدوین کند، امتیاز مشخصی می‌گیرد و برای اجرای آن نیز امتیاز مشخصی دریافت می‌کند. اینکه نتیجه برنامه چه باشد، مربوط به این دوره نیست. درباره قطاری حرف می‌زنیم که سال‌ها روی یک ریل مانده و زنگ زده است. در حال حاضر در پی حرکت دادن این قطاریم و فقط برای حرکت دادن امتیاز می‌دهیم و در حال حاضر کیفیت خدمات ارائه شده یا سرعت این قطار در نظر ما نیست و این برای مرحله بعدی است.
البته بند (ج) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نیز چنین موردی را لحاظ کرده و تلاش می‌کنیم در بودجه‌های سالیانه این حکم تکرار شود و به صورت احکام دائمی قانون بودجه درآید.
در پاسخ به پرسشی که درباره تغییر دولت‌ها و اجرای این برنامه داشتید، باید بگویم من خوشبینم. معتقدم به‌قدری توانسته‌ایم درباره موضوع بهره‌وری کارهای ایجابی مثبت انجام دهیم که اکنون پالس‌های مثبتی از سوی افرادی دریافت می‌کنم که قرار است مسئولیت کشور را به دست گیرند. امیدوارم پشتوانه‌های قانونی با انگیزه‌های مدیریتی همراه شود و به نتیجه برسد.
برنامه‌های ارتقای بهره‌وری دو ویژگی مهم داشتند، یکی اینکه توسط کارشناسان خود دستگاه‌ها نوشته شدند و سازمان ملی بهره‌وری نقش راهبری، نظارت و تأیید نهایی را داشت. پیش از تأیید برنامه نیز برای مفصل‌بندی برنامه‌ریزی و تصمیم‌سازی، پنل خبرگی شامل گروه‌های مرجعی همچون کارشناسان دستگاه مربوطه، خبرگان آن حوزه در عرصه‌های دانشگاهی، بخش خصوصی و سازمان ملی بهره‌وری تشکیل می‌شد تا برنامه دقیق و قابل اجرا باشد.
ویژگی دوم برنامه‌ها این بود که مساله‌محور بود. متأسفانه تجربه برنامه‌نویسی مساله‌محور در کشور نداشتیم و همواره براساس برخی شاخص‌های کلی و متناسب با نیازهای خود برنامه تدوین می‌کردیم. بدون توجه به چرایی مسائل و چگونگی حل آن، یک سری اهداف تعیین می‌شده است. در حالی که روش مساله‌شناسی برای تدوین برنامه بسیار مهم است، زیرا هر سازمانی باید متناسب با هدفی که برایش تعیین شده، موانع را مشخص کرده، مساله‌شناسی انجام دهد و سپس روش و برنامه رسیدن به هدف را مشخص کند.
ممکن است در این فرآیند مشخص شود اصلاً آن دستگاه ظرفیت رسیدن به هدفی را ندارد که برایش تعیین شده است. به طور مثال مطابق با برنامه ششم، سهم حمل‌ونقل ریلی از حمل بار باید به ۳۰ درصد برسد، در حالی که در دنیا این سهم برای بخش ریلی حداکثر ۲۵ درصد تعیین شده است. در این نقطه نخست قانون‌گذار باید هدف تعیین شده را منطقی کند. سپس باید مشخص شود دستگاه برای رسیدن به این هدف منطقی، لازم است چه اقداماتی انجام دهد.
هدف ما این است که در بخش‌های مختلف به مسائل کلیدی برسیم؛ زیرا اگر دو، سه مساله کلیدی در یک بخش اقتصادی حل شود، ناگهان عملکرد و بهره‌وری آن بخش به‌شدت افزایش می‌یابد. لازم نیست همه کارها به‌یکباره بهبود یابد، زیرا اساساً ممکن هم نیست.
تا یکی دو سال آینده شاخص‌های ارزیابی دستگاه‌ها دیگر این نخواهد بود که چقدر در اجرای چرخه بهره‌وری موفق عمل کرده‌اند، بلکه شاخص‌های بهره‌وری را ملاک قرار داده و مشخص می‌کنیم هر دستگاه و هر بخش چقدر بهره‌ور بوده و به نظام اقتصادی و نظام اداری گزارش خواهیم داد.ایرناپلاس: برای آینده که این برنامه‌ها اجرا شود، چه هدف‌گذاری‌هایی صورت گرفته است؟
پهلوانی: در این مرحله ما اقدامات اساسی را در برنامه‌های ارتقای بهره‌وری و همچنین شاخص‌های برنامه را داریم. شاخص‌های بهره‌وری را در برنامه‌های ارتقای بهره‌وری پیشنهاد کرده‌ایم، اما هنوز دقیق نشده است. باید برنامه‌ها یک تا دو بار اجرا شده و چرخه تکرار شود تا به‌طور دقیق شاخص‌های بهره‌وری هر بخش احصا شود.
در کنار آن دو قسمت داریم، یکی نگاه به بخش و اینکه دستگاه باید برای بخش چه کند و چه شاخصی تدوین شود و نگاه دیگر نیز به خود دستگاه است که چه وضعیتی دارد. در مسیر یک تا دو ساله آینده مدام ارزیابی و دقیق از سوی دستگاه‌ها صورت می‌گیرد. پس از آن دو نوع شاخص کمّی خواهیم داشت؛ نخست شاخص‌های بهره‌وری سهم آن بخش و دیگری شاخص‌های بهره‌وری دستگاه. در همه مسیر آینده نیز سازمان ملی بهره‌وری کنار دستگاه‌هاست و نقش راهبری و هدایتگری را برعهده دارد.
از سازمان آسیایی بهره‌وری و تجربه‌های کشورهایی که عضو این سازمان هستند نیز کمک گرفته‌ایم. در سال ۱۳۹۶ کارشناسان سازمان ملی بهره‌وری نمی‌توانستند یک جلسه با موضوع بهره‌وری در یک دستگاه را به‌درستی اداره و راهبری کنند، اکنون به خبرگی کامل رسیده‌اند و مسائل دستگاه‌ها را کامل می‌دانند و راهکارهای بهره‌ورانه را به آن پیشنهاد می‌دهند.
تا یکی دو سال آینده شاخص‌های ارزیابی دستگاه‌ها دیگر این نخواهد بود که چقدر در اجرای چرخه بهره‌وری موفق عمل کرده‌اند، بلکه شاخص‌های بهره‌وری را ملاک قرار می‌دهیم و مشخص می‌کنیم هر دستگاه و هر بخش چقدر بهره‌ور بوده و به نظام اقتصادی و نظام اداری گزارش خواهیم داد.
سازمان ملی بهره‌وری دو کارفرمای بزرگ در سطح کلان مدیریت کشور دارد؛ نظام اقتصادی و نظام اداری. زیرا بهره‌وری فقط به یکی از این دو حوزه معطوف نمی‌شود. با روشی که اشاره کردم به هر دو کارفرما می‌توانیم خروجی‌های لازم را ارائه کنیم.
ادامه دارد ...
گفت‌وگو از حامد حیدری
نظر شما