اداره کل ارزیابی عملکرد و بهبود مدیریت معاونت برنامه‌ریزی، توسعه شهری و امور شورای شهرداری تهران دست به تهیه سند راهبردی مقابله با فساد شهرداری تهران زده است. سندی که در آن با اشاره به راه‌های شکل‌گیری فساد، راهکارهایی هم برای بالا بردن شفافیت در این نهاد عمومی غیردولتی و هم برای مبارزه با فساد ارائه شده است. این راهکارها از تحلیل مضمون مصاحبه‌های انجام گرفته با مدیران شهرداری استخراج شده است. نگاهی داریم به این سند که در آن به گلوگاه‌های اصلی فساد در شهرداری تهران اشاره شده است.
قدیمی بودن قوانین و ضوابط
عامل نخستی که این سند به آن اشاره می‌کند، قدیمی بودن قوانین و ضوابط و همچنین تفسیرپذیر بودن آنها با تصمیمات شخصی است. در واقع دستورالعمل‌ها، مصوبات و بخش‌نامه‌ها شفاف نیستند و موجب اختلاف نظر کارشناسان مناطق مختلف در موارد یکسان می‌شود، در حالی که جزئیات فرآیند ارائه یک خدمت و نحوه رسیدن به پاسخ باید شفاف باشد. در این میان، عدم وجود فرآیند تجمیع و یکپارچه‌سازی قوانین امکان سوءاستفاده را در شهرداری فراهم می‌سازد. در حال حاضر هر معاونت، اداره کل برنامه‌ریزی دارد و می‌تواند برای خود دستورالعمل‌هایی تنظیم کند و همین موضوع باعث می‌شود برنامه‌ریزی‌ها هماهنگ و یکپارچه نباشد. در این میان، اختیارات و تفویض آنها تناسبی با مسئولیت‌ها ندارد و قوانین موجود نمی‌تواند به‌طور صحیح آنها را کنترل کند و همین شکاف، گلوگاه اصلی فساد است.
فرهنگ سازمانی که فساد را پذیرفته است
عنوان دوم که در این سند به‌عنوان عامل ایجاد فساد معرفی شده است، فرهنگ سازمانی منصوب به شهرداری تهران است. گاهی منافع ارباب رجوع با منافع شهر و سایر شهروندان در تضاد است، در این میان، آشنا نبودن کارمندان به اصول اخلاق حرفه‌ای باعث می‌شود تا در زمین همین ارباب رجوع‌ها بازی کنند. برای همین، این سند مدعی است آموزش اخلاق حرفه‌ای می‌تواند در این زمینه مؤثر بوده و جلوی فساد را بگیرد. بنا بر ادعای این سند، جذب نیرو و انتصابات در شهرداری از روابط فامیلی و اقوام متأثر است و در بسیاری از موارد، نقش تعهد و تخصص کمرنگ شده است و همین باعث منزوی شدن نیروهای توانمند می‌شود. در این میان، در فرهنگ سازمانی شهرداری، فساد پذیرفته شده است و به قول معروف، قبح موضوع از بین رفته است و مردم هم رشوه دادن برای انجام امور خود را پذیرفته‌اند. نکته دیگر اینکه مدیران ابزارهای لازم و صحیح برای تشویق و تنبیه متخلفان ندارند. به عبارت کلی، فرهنگ غالب شهرداری تهران این است که قدرت برخورد با تخلف در شهرداری وجود ندارد. همین موضوع در کنار نبود روحیه و اراده تغییر و مدیرانی که در برابر اصلاح مقاومت می‌کند، اوضاع را بدتر می‌کند.
ساختار سازمانی و چشم‌اندازهای سیاسی، زمینه‌ساز فساد
عامل فسادزای سومی که این سند به آن اشاره می‌کند، ساختار سازمانی شهرداری تهران است. این سند مدعی است که در شهرداری، مأموریت پنهان و چشم‌اندازهای سیاسی که ربطی به وظایف شهرداری ندارند، زمینه را برای فساد گسترده باز می‌کند. در این میان، مدیران هم علاقه‌ای به افشای فساد در سازمان خود ندارد، دلیل آن هم ابعاد رسانه‌ای آن و همچنین بهره‌برداری رقبای سیاسی از آن است. علاوه بر این، گستردگی ساختار سازمانی شهرداری با وجود استراتژی برون‌سپاری منجر به افزایش نیرو شده که این گستردگی ساختار، زمینه را برای بروز فساد فراهم کرده است. این سند مدعی است بخش‌هایی از شهرداری داخل چارت سازمانی تعریف نشده یا دائماً بین معاونت‌های مختلف جابه‌جا می‌شوند که درآمد، نیروی انسانی و ساختمان‌های واگذار شده آنها مشخص نیست.
افزایش ۱۳ هزار نفری کارمندان همزمان با راه اندازی دفاتر خدمات الکترونیک
اگرچه در گذشته برای تحقق شهر و شهرداری الکترونیک گام‌های مثبتی برداشته شده، اما از منظر کلان، پروژه شهر هوشمند تاکنون نتوانسته است موجبات تحول نهادی را در شهرداری تهران فراهم کند. مهم‌ترین دلیل این شکست در اولویت قرار ندادن این پروژه است. در حالی که بنا بود با الکترونیکی شدن خدمات و راه‌اندازی دفاتر خدمات الکترونیک هدف چابک‌سازی و کوچک‌سازی سازمان تحقق یابد، آمارها نشان می‌دهد تعداد پرسنل شهرداری تهران نسبت به سال آغاز راه‌اندازی این دفاتر (۱۳۹۱) حدود ۱۳ هزار نفر افزایش داشته است. این در حالی است که در ۱۱۴ دفتر خدمات الکترونیکی فعال، ۱۴۷۸ نفر نیز مشغول به کار هستند.
۱۳۰ سامانه بلااستفاده
علاوه بر این، در شهرداری تهران ارتباط با ارباب رجوع در سطح مختلف کارکنان به مرور منافع مشترکی را ایجاد کرده که به‌نوعی توافق بین دو طرف ایجاد می‌کند. در واقع ارباب رجوع از افشای فساد خودداری می‌کند تا منافعش حفظ شود. در بخش دیگری از این سند آمده است که موازی‌کاری سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری می‌تواند منشأ فساد باشد. همچنین گفته شده ارتباط مستقیم ارباب رجوع با کارکنان، خود زمینه‌ساز فساد است. این درحالی است که در شهرداری تهران ۱۳۰ سامانه وجود دارد که یا بلااستفاده‌اند یا به هم متصل نبودند و جزیره‌ای عمل می‌کنند.
درصد تطابق شغل با مشاغل در مناطق مختلف شهرداری تهران در نیمه نخست سال جاری حدود ۵۶ درصد بوده است. بنا بر اطلاعات موجود در این سند، سیاست تشویق تحصیل حین کار کارکنان در سال‌های اخیر به دلیل عدم تدوین برنامه راهبردی هدایت تحصیلی کارکنان دستاوردی جز افزایش هزینه‌های دستمزد، حقوق و افزایش سطح انتظارات کارکنان نداشته است.
در حوزه فساد و سلامت اداری با وجود اینکه تمرکز اقدامات پرسنل و انحرافات مالی ناشی از دریافت رشوه است، یکی از مهم‌ترین گلوگاه‌های فساد در سازمان فساد سیستمی است. در حالی که بر اساس طرح جامع شهر تهران مصوب سال ۱۳۸۵ تکلیف کاربری‌ها و اندازه طبقات و بار تراکم مجاز در سطح شهر مشخص شده و قرار بود این طرح مانعی برای تخلفات ساخت و ساز و تغییر کاربری‌ها باشد. همین قانون، کمیسیون‌هایی با نام کمیسیون ماده ۱۰۰ و ماده ۵ برای مقابله با تخلفات تعیین کرد که متأسفانه در موارد متعدد به‌جای برخورد با متخلفان با اخذ مبلغی به‌عنوان جریمه چشم خود را بر تخلفات می‌بندد و راهی برای کسب درآمد و فساد در شهرداری تهران شده است. در واقع، قانون طرح جامع راهکاری برای دور زدن خود پیش‌بینی کرده که معنایی جز فساد سیستماتیک ندارد.
شهرداری آیین‌نامه‌ای برای نوشتن برنامه ندارد
چهارمین عامل فسادزای ذکر شده در این سند با عنوان برنامه‌ریزی مطرح شده است. به‌طوری که یکی از عوامل ایجاد فساد، نوشتن اهداف و برنامه‌ها به شکل کلی است. کلمات کلی زمینه تحریف داشته و باید به‌جای آن، کلمات دقیق، محدودتر و با عدد و درصد بیان شوند. در واقع شهرداری تهران آیین‌نامه‌ای برای نوشتن برنامه ندارد. در این میان، الزامی هم برای عمل به برنامه جامع وجود ندارد و پیشرفت منطبق بر برنامه کنترل نمی‌شود. شورای شهر هم در این میان به‌دلیل نداشتن برنامه جامع و هماهنگ مقصر است و برنامه‌های مدیران معاونت‌های مختلف را با کمی تغییر می‌پذیرد.
مردم به شهرداری اعتمادی ندارند
عامل پنجم ذکر شده، محیط است. بر اساس نوشته‌های این سند، مردم به شهرداری اعتمادی ندارند و از طرفی، شورای شهر سازوکارهای نظارتی کافی و مؤثری بر شهرداری تهران ندارد. در این میان، تعاملات شهرداری با دولت در نوسان است و معمولاً نمی‌تواند سهم درآمدی خود را از دولت بگیرد. از سوی دیگر، نهادهای قدرتمند مالی و نظامی نفوذ زیادی بر شهرداری دارند. حتی برخی از نمایندگان مجلس هم نقش نظارتی خود را در ازای امتیازاتی از شهرداری، فراموش می‌کنند.
فرآیند محمل‌های فساد
در این سند همچنین فرآیند محمل‌های فساد در چند دسته تقسیم شده است. تصمیم‌گیری در کمیسیون ماده ۵ و شورای عالی معماری مناطق، ترک تشریفات و واگذاری قرارداد از طریق شرکت‌های وابسته و دولتی، فرآیند برگزاری مزایده‌ها و مناقصات، فرآیند تعیین تراکم و تعداد طبقات در پروانه ساختمانی، فرآیند تهاتر و فرآیند انتخاب، انتصاب مدیران، فرآیند صدور و تحویل چک مطالبات، رسیدگی و تأیید صورت وضعیت پروژه‌ها، فرآیند تأمین و تخصیص بودجه و اعتبار مواردی است که به آنها اشاره شده است.
راهبردهای پیشنهادی
این سند پس از استخراج مهم‌ترین فرآیندهای مستعد فساد در شهرداری تهران و شناسایی اولویت‌ها، راهبردها و سیاست‌هایی را به‌منظور مقابله با فساد در شهرداری تهران ارائه کرده است. ارتقای شفافیت از طریق ثبت به‌موقع اطلاعات، بروزرسانی اطلاعات و انتشار و تسهیل دسترسی آزاد جامعه مدنی به اطلاعات، نخستین راهبردی است که ارائه شده است. راهبرد دوم ایجاد حساسیت اجتماعی درباره فساد در شهر اعلام شده که از طریق گسترش مفاهیم و احساس نفع جمعی در شهر و بهره‌گیری از نظارت شهروندان و جامعه مدنی ایجاد می‌شود. راهبرد سومی که در این سند به آن اشاره شده است، کاهش ادراک فساد است که این کاهش از طریق محدود شدن ارتباط مستقیم دریافت‌کنندگان و ارائه دهندگان خدمات، تقویت و توسعه سامانه‌ها، بهره‌گیری از مشارکت شهروندان در گزارش فساد و اطلاع‌رسانی و بازنمایی تمایزها قابل دستیابی است.
راهبرد دیگر در این زمینه، کارآمدسازی سامانه‌های مربوط به فرآیندها از طریق به روزرسانی و یکپارچه‌سازی آنهاست. این سند در راهبردی دیگر، خواستار رفع زمینه‌های ساختاری فساد شده است. بازتعریف مأموریت‌ها و حیطه اختیارات سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری، تغییر ساختار حقوقی جهت مسئولیت نظارت نهادهای نظارتی سراسری به شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه، حذف مأموریت‌های زائد، کوچک‌سازی و خصوصی‌سازی، بازنگری در ساختار تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری و بازنگری در حدود اختیارات مدیران بخش‌های مختلف شهرداری پیشنهادهایی است که در این حیطه داده شده است. موضوع دیگری که این سند به آن تأکید کرده است، رقابتی کردن بهره‌گیری از فرصت‌ها است که از طریق ایجاد بازار رقابتی مدیران، ایجاد بازار رقابتی کار، ایجاد بازار رقابتی در دریافت کالا و خدمات و بهبود نظام رتبه‌بندی مدیران و کارکنان ایجاد می‌شود. در این سند به حمایت از مقابله‌کنندگان با فساد از طریق تقویت فرهنگ سلامت در نظام سازمانی و حمایت قانونی و اعمال سیاست‌های تشویقی از گزارشگری فساد تأکید شده است. موضوع کارآمدسازی رویه‌های برخورد با متخلفان نکته دیگری است که به آن اشاره شده است، برخورد به‌موقع با متخلفان، تناسب جریمه با تخلف و عملیاتی کردن اقدامات تنبیهی پیشنهادهای ارائه شده در این حوزه است.
این سند در زمینه اصلاح زمینه‌های فسادزا در ساختار درآمدی و هزینه‌ای شهرداری نیز پیشنهادهایی داشته است. از جمله این پیشنهادات، الزام مدیران به کاهش هزینه‌ها در تمام سطوح با حفظ کیفیت خدمات، کاهش هزینه‌ها در نظام ارزیابی مدیران، بازنگری در تعرفه‌های عوارض شهرداری متناسب با هزینه‌های واقعی و بازنگری در گلوگاه‌های فسادزا در برنامه بودجه و فرآیند درآمد و هزینه شهرداری است.