وقوع گذار جمعیتی، مشکلات فراوانی به دنبال دارد. پیرتر شدن جمعیت در کشورهای مختلف، پرداخت هزینه‌های بازنشستگی و سلامت را برای دولت‌ها غیر قابل تحمل می‌کند، چرا که با افزایش بار مالیاتی، تأمین هزینه سایر وظایف دولت‌ها با تهدید جدی مواجه می‌شود.
حمید کردبچه، عضو هیئت علمی دانشگاه الزهرا و رئیس پژوهشکده بیمه در گفت‌وگو با ایرناپلاس، با بررسی چالش‌های صنعت بازنشستگی کشور، از تجربه اصلاحات نظام تأمین اجتماعی و بازنشستگی در کشورهای مختلف و درس‌های آن برای ایران می‌گوید.
تعمیق ابرچالش نظام تأمین اجتماعی در شرایط نامناسب کلان اقتصادی
ایرناپلاس: با توجه به ساختار و ترکیب جمعیت کشور، بحران صنعت بازنشستگی در ایران تا چه حد جدی است؟
کردبچه: ساختار جمعیتی ایران در مقایسه با سایر کشورها، نسبتاً جوان است. میانه سن جمعیت در ایران حدود ۳۰ سال است، در حالی که این عدد در سایر کشورها به ۴۵ سال رسیده است. سهم جمعیت بالای ۶۵ سال نیز نسبت به جمعیت کل کشور ۵.۴% است، در حالی که متوسط جهانی عدد ۸.۷% را نشان می‌دهد. با وجود این ساختار جوان، صنعت بازنشستگی کشور با بحران مواجه است و تداوم روند موجود می‌تواند شدت و عمق این بحران را افزایش دهد.
افزایش امید به زندگی در ایران به بیش از ۷۳ سال و جمعیت ۵،۵ میلیون نفری مستمری‌بگیران، در کنار کاهش سن بازنشستگی زنان و بازنشستگی‌های زودهنگام، که متوسط سن بازنشستگی کشور را به کمتر از ۵۵ سال رسانده و همچنین گسترش پوشش بازنشستگی، مهم‌ترین دلایل این ادعا هستند.
کمک ۷۰ هزار میلیارد تومانی دولت به دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح در بودجه سال ۱۳۹۸، معادل بیش از ۱۷ درصد بودجه عمومی و ۲۱ درصد هزینه‌های جاری، نشان‌دهنده عمق بحران در نظام تأمین اجتماعی به‌عنوان یک ابرچالش برای اقتصاد است. وجود و تداوم این بحران، جامعه حدود ۳۶ میلیون نفری بیمه‌شدگان تأمین اجتماعی و حدود ۵.۵ میلیون نفری مستمری‌بگیران و دولت را به‌شدت متأثر کرده است.
کمک ۷۰ هزار میلیارد تومانی دولت به دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح در بودجه سال ۱۳۹۸، معادل بیش از ۱۷ درصد بودجه عمومی و ۲۱ درصد هزینه‌های جاری، نشان‌دهنده عمق بحران در نظام تأمین اجتماعی به‌عنوان یک ابرچالش برای اقتصاد است.
ایرناپلاس: عوامل بیرونی نظام تأمین اجتماعی و بازنشستگی چه نقشی در ایجاد این چالش دارند؟
کردبچه: شرایط نامناسب اقتصاد کلان کشور در سال‌های اخیر، نقش مهمی در ایجاد و تعمیق این چالش داشته است. با رکود اقتصادی، جریان وجوه ورودی به صندوق‌ها کمتر از جریان وجوه خروجی در شکل مستمری می‌شود و با تورم شدید، قدرت خرید مستمری بازنشستگی کاهش یافته و عدم کفایت مستمری را تشدید می‌کند.
از سوی دیگر، نرخ مشارکت پایین و نرخ بیکاری بالا در بازار کار ایران، تعداد ورودی‌های صندوق‌های بازنشستگی را پیوسته کاهش می‌دهد. علاوه بر این، ترکیب مشاغل در بازار کار ایران به سمت مشاغل غیرثابت در حال تغییر است که همه این موارد به تعمیق بحران نظام بازنشستگی کشور کمک کرده و می‌کند.
لزوم طراحی الگوی مطلوب تأمین اجتماعی
ایرناپلاس: واکنش رایج به چنین شرایطی چیست و چگونه می‌توان مانع تعمیق بحران شد؟
کردبچه: این چالش‌ها و آثار عظیم مالی آنها بر بودجه دولت، انجام اصلاحات در این نظام و صندوق‌های بازنشستگی مختلف آن از جمله سازمان بازنشستگی کشوری را ناگزیر و بسیار ضروری کرده است. اصلاحات رایج در نظام بازنشستگی کشورها معمولاً در دو شکل پارامتریک و ساختاری، برنامه‌ریزی و اجرا می‌شود.
اصلاحات ساختاری عموماً در سه شکل حرکت از نظام پرداخت جاری (Pay As You Go) به نظام اندوخته‌گذاری، از طرح‌های مزایای معین (DB) به طرح‌های مشارکت معین (DC) و از طرح‌هایی با مدیریت عمومی دارایی انباشته به مدیریت دارایی خصوصی انجام می‌شود. اصلاحات پارامتریک بر تغییر مقررات شرایط کار و بازنشستگی و نیز روش محاسبه مشارکت‌ها و مستمری‌ها متمرکز هستند.
ایرناپلاس: کدام یک از این اصلاحات ساختاری و پارامتریک متناسب شرایط کشور هستند؟
کردبچه: با وجود تجربیات متعدد جهانی در اصلاحات نظام بازنشستگی، طراحی و اجرای نوع اصلاحات مورد نیاز در نظام بازنشستگی کشور موضوعی ساده نیست و نیازمند بررسی‌های دقیقی است که الگوی مطلوب تأمین اجتماعی کشور را شناسایی، و نسبت آن را با نظام فعلی ارزیابی کند و در کنار آن، ارزیابی درستی از باورهای رایج در خصوص مشکلات نظام‌های تأمین اجتماعی ارائه دهد. در بسیاری از تحلیل‌های رایج مدیران و کارشناسان، استناد به این باورها، مبنای طرح پیشنهادهایی برای اصلاحات نظام بازنشستگی کشور است.
بدون توصیف دقیق از پارامترها، اصلاحات، حرکت در باتلاق و تاریکی است
ایرناپلاس: باورهای مدیران و کارشناسان چگونه می‌تواند مسیر اصلاحات تأمین اجتماعی را هموار کند؟
کردبچه: در خصوص طراحی اصلاحات در نظام‌های تأمین اجتماعی باورهایی وجود دارد که مبنای بسیاری از پیشنهادات اصلاحی هستند مانند اینکه: «نظام‌های ذخیره‌ای، پس‌انداز ملی را افزایش می‌دهند»، «دلیل مشکلات نظام تأمین اجتماعی، مسائل جمعیت‌شناسی است»، «نظام پرداخت جاری از رجحان کمتری نسبت به یک نظام ذخیره‌ای برخوردار است»، «وجود دولت ناکارآمد، مبنایی منطقی برای برنامه‌های حق بیمه معین خصوصی است» و «سرمایه‌گذاری صندوق‌های عمومی همیشه با اتلاف و سوءمدیریت همراه است». پیش از اصلاح نظام تأمین اجتماعی کشور باید بررسی شود این باورها، اصولاً تا چه اندازه درست هستند و به خصوص تا چه اندازه در نظام تأمین اجتماعی کشور مصداق دارند.
اجازه دهید تنها به یکی از این موارد اشاره مختصری داشته باشم. این پندار که مشکلات فعلی در نظام تأمین اجتماعی، معلول مسائل جمعیت‌شناسی و پیر شدن جمعیت هستند، یک نقص مهم در این مباحث است. در بسیاری از کشورها، مسائل و مشکلات تأمین اجتماعی تنها به نهادهای دارای مدیریت دولتی محدود می‌شود. برنامه‌های بازنشستگی خصوصی، حداقل آنهایی که در یک شرایط رقابتی عرضه و فروخته می‌شوند، به نظر در وضعیت خوبی قرار دارند و در برخورد با سالخوردگی جمعیت خود، مشکل معناداری نداشته‌اند.
این پندار که مشکلات فعلی در نظام تأمین اجتماعی، معلول مسائل جمعیت‌شناسی و پیر شدن جمعیت هستند، یک نقص مهم در این مباحث است.
معما یک راه‌حل ساده دارد. نظام‌های بازنشستگی خصوصی اساس ساده‌ای دارند، متخصصین اکچوئری یا بیم‌سنجی با اطلاع از باقی‌مانده زمان انتظاری زندگی هر طبقه جمعیتی و بر اساس یک نگاه منصفانه از بازده انتظاری، به‌راحتی می‌توانند حق بیمه‌ای که یک فرد در دوره اشتغال باید بپردازد، تا یک مستمری معین را در طول دوره بازنشستگی دریافت کند، محاسبه کنند. فرض کنید در چنین شرایطی جمعیت پیرتر شود، یعنی باقی‌مانده طول عمر انتظاری افزایش داشته باشد، واضح است که اگر اکچوئرها، این ویژگی جمعیتی را در داده‌های خود مورد توجه قرار داده باشند، مسئله‌ای وجود نخواهد داشت. در حقیقت در این شرایط نرخ حق بیمه پرداختی، اگر درست محاسبه شده باشد، کمی بالاتر خواهد بود تا بتواند زمان بازنشستگی بیشتری را پوشش دهد.
تجربه کشورهای مختلف در طراحی و اجرای اصلاحات نشان می‌دهد بدون داشتن توصیف دقیق و روشن از این موضوعات، گام نهادن در مسیر اصلاحات، حرکت در باتلاق و تاریکی است. در این صورت، نه‌تنها نمی‌توان از بهبودهای مورد نظر در این نظام مطمئن بود، بلکه نظام تأمین اجتماعی و بازنشستگی دچار رفت و برگشت‌های متعدد بین ساختارهای مختلف می‌شود.
تجربه جهانی اصلاح صنعت بازنشستگی؛ درس‌هایی برای ایران
ایرناپلاس: تجارب کشورهای مختلف از اصلاح صنعت بازنشستگی چه درس‌هایی برای ایران دارد؟
کردبچه: در بسیاری از کشورها، مسائل تأمین اجتماعی به مدیریت دولتی سیستم محدود می‌شود و در نتیجه، محور اصلاحات در بسیاری از کشورها، حداقل کردن مسئولیت دولت در تأمین اجتماعی بوده است. با وجود این، نقش دولت در تضمین اینکه مردم در سالمندی دچار فقر نخواهند شد، اهمیت بسیاری دارد و عدم توجه به آن در طراحی اصلاحات، تبعات و مشکلاتی برای نظام بازنشستگی و رفاه عمومی به‌همراه دارد.
در اصلاحات بازنشستگی، حفظ سطح حداقل زندگی برای سالمندان از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است؛ با این حال شاخص کفایت مزایا در ایران برای سالمندان کمتر از ۵۰ درصد است و وضعیت مطلوبی ندارد و بنابراین، کاهش دریافتی بازنشستگان به بهانه اصلاحات و به‌طور خاص در مورد بازنشستگانی که درآمدی کمتر از حداقل فقر دارند، مقبولیت عمومی ندارد و با اهداف بیمه‌ای نیز در تضاد است.
اصلاحات باید به‌گونه‌ای باشد که وضعیت بازنشستگانی که حقوقی کمتر از حداقل دستمزد دارند، دستخوش تغییرات منفی نشود. در این چارچوب، توجه به ایجاد تور ایمنی برای سالمندان از اهمیت زیادی برخوردار است. در ساختارهای جدید بیمه‌ای اگر چه بر ارتباط بین درآمد بازنشستگی و درآمد دوران اشتغال تأکید می‌شود، اما در عین حال تأکید می‌شود که افراد باید حداقلی از سطح حمایت را در دوران سالمندی داشته باشند. در نظر گرفتن هر کدام از این دو اصل، بدون توجه به دیگری، ناقض اهداف تأمین اجتماعی است.
نقش دولت در تضمین اینکه مردم در سالمندی دچار فقر نخواهند شد، اهمیت بسیاری دارد. تغییرات دفعی و یک‌باره، اثرات مخربی در پوشش همگانی و کفایت مزایای بازنشستگی دارند.
تجربه کشورها نشان می‌دهد بهتر است کفایت حمایت اجتماعی برای همگان رعایت شود، اهمیت این موضوع در برنامه‌های خصوصی‌سازی یک‌باره نظام بازنشستگی بیشتر است؛ چرا که تغییرات دفعی و یک‌باره، اثرات مخربی بر پوشش همگانی و کفایت مزایای بازنشستگی دارند. اثرات مثبت تدریجی‌گرایی هم در اصلاحات پارامتریک و هم در اصلاحات ساختاری دیده شده است.
ایرناپلاس: در توضیحات خود به مقبولیت عمومی اصلاحات تأمین اجتماعی اشاره کردید. به هر حال، برخی از این اصلاحات با وجود آثار اولیه احتمالاً منفی، اجتناب‌ناپذیر هستند. در چنین شرایطی چگونه می‌توان موفقیت اصلاحات انجام شده را تضمین کرد؟
کردبچه: گفت‌وگوی چندجانبه و شراکت دادن اتحادیه‌ها در طراحی و اجرای اصلاحات نقش مهمی در پذیرش اجتماعی و موفقیت آنها دارد. تجربیات کشورهایی مانند ایتالیا و فرانسه نشان می‌دهد اصلاحاتی که مشارکت اجتماعی و نیز گفت‌وگو با اصناف و اتحادیه‌ها را در دستور کار خود قرار می‌دهند، بدون مقاومت بالا پذیرفته می‌شوند.
تطابق نظام بازنشستگی با ویژگی‌های جمعیتی؛ راهکار عبور از بحران
ایرناپلاس: همان‌طور که اشاره کردید آثار مثبت سیاست‌های تدریجی چه در اصلاحات پارامتریک و چه در اصلاحات ساختاری، مورد تأیید است اما این اصلاحات، خود معطوف به چه زمینه‌هایی هستند و تجارب کشورها درباره آنها تا چه میزان برای ایران کاربردی است؟
کردبچه: توجه به افزایش سن بازنشستگی برای ایجاد تناسب بین سن بازنشستگی و امید به زندگی بالا در کشورهایی که با افزایش قابل توجه امید به زندگی مواجه بوده‌اند و همچنین افزایش نرخ حق بیمه، به ایجاد توازن مالی صندوق‌های بازنشستگی کمک کرده است. این رویکرد می‌تواند با توجه به افزایش امید به زندگی در ایران، برای کشور مفید باشد.
شواهد تجربی کشورها، رابطه مثبت افزایش سن بازنشستگی و پایداری مالی نظام بازنشستگی را تأیید می‌کند. در ایران متوسط سن بازنشستگی در تمامی صندوق‌ها تقریباً ۵۲ سال است که این رقم با سطوح جهانی فاصله چشمگیری دارد. البته، بستن راه‌های بازنشستگی پیش از موعد از دیگر سیاست‌های اصلاحی موفق در بسیاری از این کشورها به‌جای افزایش سن بازنشستگی یا در کنار آن است. این رویه برای ایران هم کارگشا است. با این حال، اگر افزایش سن بازنشستگی با موانعی روبه‌روست، لحاظ جریمه برای هر سال بازنشستگی زودتر از سن مقرر می‌تواند به‌عنوان سیاست جایگزین در نظر گرفته شود و کشورهای مختلف، تجربیات ارزشمندی در این زمینه دارند.
شواهد تجربی کشورها، رابطه مثبت افزایش سن بازنشستگی و پایداری مالی نظام بازنشستگی را تأیید می‌کند.
در آلمان تطابق دائمی سن بازنشستگی با امید به زندگی و نیز نرخ جایگزینی با نرخ وابستگی یکی از اهداف اصلاحات بوده است. این موضوع نشان می‌دهد که پایداری نظام بازنشستگی، مستلزم بازبینی دائمی و تغییرات تدریجی است. این بازبینی می‌تواند از طریق وارد کردن عامل محاسباتی در تعیین دستمزد باشد تا به‌طور سیستماتیک، این تطابق انجام گیرد یا در قوانین اصلاح و بازنگری سن بازنشستگی بر آن تأکید شود.
البته، کاهش نرخ جایگزینی در کشورهایی با شرایط تورمی، مؤثر نیست و با توجه به شرایط فعلی ایران، توصیه نمی‌شود؛ چرا که در وضعیت حاضر، کفایت مستمری‌ها به‌شدت پایین است و در خوشبینانه‌ترین حالت، حتی ۵۰ درصد مخارج بازنشستگان را هم پوشش نمی‌دهد.
اگر تورم بگذارد، اصلاحات ساختاری راهگشاست
ایرناپلاس: شرایط تورمی کشور، اجرای برخی اصلاحات پارامتریک را با موانعی مواجه کرده است. آیا در این شرایط، می‌توان با اصلاحات ساختاری، بحران صنعت بازنشستگی را مدیریت کرد؟
کردبچه: تجربه کشورها نشان می‌دهد اجرای اصلاحات ساختاری و حرکت به سمت نظام اندوخته‌گذاری در شرایط بی‌ثباتی اقتصادی و به‌ویژه تورم بالا، نتیجه‌بخش نیست. در اقتصادهای با تورم بالا، ارزش اندوخته‌های حساب‌های فردی در معرض از دست رفتن قرار دارد و نظام‌های مبتنی بر حساب‌های انفرادی، با چالش مواجه خواهند شد و اگر در ایران به دنبال اصلاحات ساختاری هستیم، باید این موضوع مورد توجه قرار گیرد.
تورم بالا و مزمن در ایران به‌گونه‌ای است که بازارهای مالی رسمی نیز نمی‌توانند شرایط حفظ ارزش پول با ریسک پایین را فراهم کنند. این موضوع باعث می‌شود فردی که با اتکا به حساب‌های انفرادی بازنشسته می‌شود، با از بین رفتن ارزش پس‌اندازهای خود روبه‌رو باشد و این واقعیت، وضعیت رفاه بازنشسته را دستخوش تغییرات منفی بزرگی می‌کند.
به دلیل حساسیت‌زا بودن سیاست‌های بازنشستگی، تغییرات دفعی و شوک‌وار موفق نیستند.
تغییرات ساختاری در قالب ایجاد لایه‌های مختلف که امکان اندوخته‌گذاری و سرمایه‌گذاری را فراهم می‌سازد و رفتن به سمت بیمه‌های اختیاری در قالب نظام‌های چندلایه، از دیگر اصلاحات موفق در کشورهاست که می‌تواند آموزه‌های قابل توجهی برای ایران داشته باشد.
در اعمال اصلاحات ساختاری، رویکرد تدریجی، موفقیت بهتری را تضمین می‌کند. در واقع به دلیل حساسیت‌زا بودن سیاست‌های بازنشستگی، تغییرات دفعی و شوک‌وار، موفق نیستند. این موضوع به‌ویژه در فضای سیاستگذاری ایران که عموماً سیاست‌های دفعی در آن تجویز می‌شود، اهمیت بسیاری دارد. از طرف دیگر، اصلاحات ساختاری و حرکت به سمت نظام با اندوخته‌گذاری، نیازمند بازآرایی نهادی و مالی جدید است و با ساختار کنونی کشور امکان اجرای آن وجود ندارد.
نظام بازنشستگی کشور، یکپارچه شود
ایرناپلاس: بحث دیگری که در زمینه نظام بازنشستگی مطرح است، تعدد صندوق‌ها و طرح‌های بازنشستگی است. چگونه می‌توان آثار سوء آن را جبران کرد؟
کردبچه: یکپارچه کردن نظام بازنشستگی در برخی از کشورها مانند ترکیه نقش مهمی برای مدیریت بحران بازنشستگی این کشور داشته است. در ایران ۱۸ صندوق بازنشستگی وجود دارد که هرکدام از آنها از قوانین خود پیروی می‌کنند. گاهی دیده می‌شود در یک صندوق، قوانین متفاوتی بر گروه‌های مختلف اعمال می‌شود. یکپارچه‌سازی نظام بازنشستگی از این امر جلوگیری و امکان نظارت را فراهم می‌کند.
همچنین، همسان‌سازی طرح‌های بازنشستگی برای گروه‌های مختلف، موضوع مهم دیگری است که باید به آن توجه شود. در صورتی‌که همسان‌سازی انجام نشود، احساس نابرابری بین گروه‌ها، دولت را ناچار می‌کند هزینه کسری طرح‌های بازنشستگی را از منابع عمومی بپردازد که این به معنای بهره‌مندی اقشار خاص از منابع عمومی است.
گفت‌وگو از مریم‌السادات علم‌الهدی