مجلس مؤسسان عموماً دارای تعداد اعضای نسبتاً بالاست تا همه اقلیت‌ها را پوشش دهد. در ایرانِ پس از انقلاب نیز ابتدا بنا بود مجلسی تحت همین عنوان برای تدوین قانون اساسی تشکیل شود. اما به‌دلیل آنچه کمبود وقت عنوان شد، مجلس کوچک‌تری تحت عنوان خبرگان قانون اساسی، مسئول تهیه قانون اساسی شد. قانونی که در دهه اول عمر خود یک بار مورد بازنگری قرار گرفت، اما پس از آن و تا به امروز دستخوش تغییرات اساسی نشده است. در این نوشتار برآنیم روایتی تاریخی(نه تحلیلی) نسبت به تهیه، تدوین و ویرایش قانون اساسی از انقلاب ۵۷ تا به امروز داشته باشیم.
پیش‌نویس قانون اساسی
در دی‌ماه سال ۵۷، امام خمینی(ره) نهادی را تحت عنوان شورای انقلاب تشکیل داد تا به‌نوعی تا زمان استقرار دولت رسمی و قانونی، مدیریت انقلاب را به عهده گیرد. یکی از وظایف این شورا تهیه پیش‌نویس قانون اساسی به سرپرستی مرحوم یدالله سحابی بود. این پیش‌نویس با مقدمه ابوالحسن بنی‌صدر در خرداد ۵۸ به انتشار رسید. با توجه به رفراندومِ تعیینِ حکومت و رأی حداکثری مردم به جمهوری اسلامی، این پیش‌نویس بر اساس قوانین شریعت و توصیه‌های آیات قرآن به انشا رسیده بود. گروهی از اعضای شورای انقلاب، پیشنهادی مطرح کردند مبنی بر آنکه پیش‌نویس بدون تغییرات مستقیم به همه‌پرسی گذاشته شود، اما از طرفی عده‌ای دیگر آن را خلاف عرف دموکراتیک دانسته و بر لزوم بررسی آن در مجلس مؤسسان تأکید کردند و در نهایت با دستور امام، انتخابات مجلس خبرگان برگزار و پیش‌نویس قانون اساسی نیز برای بررسی تحویل این مجلس شد.
انتخابات خبرگان قانون اساسی
نخستین انتخابات بعد از انقلاب، در مرداد ۵۸ صورت پذیرفت تا پیش‌نویس قانون اساسی را مورد بررسی قرار دهند. تعداد اعضای این مجلس ۷۳ نفر بود. مناقشه‌ای بر سر تعداد اعضا و لزوم پرجمعیت بودن این مجلس شکل گرفته بود که در نهایت مذهبیون و دولت موقت با حمایت امام، مجلسی کم تعداد را برگزیدند.
نتایج این انتخابات که با مشارکت قریب به نیمی از واجدین شرایط انجام گرفت، چنان‌که پیش‌بینی می‌شد با پیروزی مطلق ائتلاف اسلام‌گرایان همراه بود. ریاست مجلس به مرحوم آیت‌الله حسینعلی منتظری و نیابت وی به شهید محمد بهشتی رسید. چپ‌گرایان و مجاهدین خلق و ملی‌گرایان چندان موفق به کسب کرسی نشدند و تنها نماینده آنان، مرحوم آیت‌الله طالقانی به‌عنوان عضو مشترک چند لیست به مجلس راه یافت. عبدالرحمان قاسملو که از حزب دموکرات کردستان به این مجلس راه یافته بود، پس از آغاز درگیری‌های کردستان از شرکت در این مجلس سر باز زد.
وضع قوانین در مجلس خبرگان قانون اساسی
با آغاز به کار مجلس خبرگان قانون اساسی، این مجلس بدون توجه به پیش‌نویس شورای انقلاب، از نو شروع به نگارش اصول قانون اساسی کرد. نهادی را تحت عنوان شورای نگهبان به‌عنوان ناظر بر مصوبات مجلس از حیث تطابق با شرع و قانون اساسی در قانون معین کرد که ترکیب و نحوه انتخاب اعضای آن متفاوت از پیش‌نویس بود. ولایت فقیه که پیش‌تر توسط آیت‌الله منتظری تئوریزه شده بود، با صحنه‌گردانی شهید بهشتی به تصویب رسید. عده‌ای در مخالفت با مصوبات با استناد به انقضای مهلت دو ماهه این مجلس، پیشنهاد لغو این مجلس را دادند که با مخالفت امام روبه‌رو شد.
کلیه قوانین با عبور از آرای دوسوم نمایندگان مجلس خبرگان، به‌عنوان قانون اساسی گماشته شدند که این قانون اساسی در نهایت در آذر ۱۳۵۸ در یک همه‌پرسی عمومی با رای ۹۹ درصد آرای مردمی به تصویب رسید. در این همه‌پرسی ۷۵ درصد مردم مشارکت داشتند که نسبت به رفراندوم دوازدهم فروردین با ۲۲ درصد افت مشارکت همراه بود.
بازنگری قانون اساسی
امام خمینی در پایان عمر خود طی نامه‌ای به رئیس‌جمهور، هیئتی را مسئول بازنگری در قانون اساسی کردند. گذشت یک دهه از عمر انقلاب و تغییر نسل جامعه، عمده دلیل این تصمیم بود. این هیئت متشکل از ۲۰ نفر منصوب امام و پنج نفر به انتخاب مجلس نمایندگان بود. رحلت امام تنها ۴۰ روز پس از ارسال نامه، زمینه را برای انواع نقل‌قول‌ها و نامه‌های منتسب به ایشان فراهم کرد. از جمله مهم‌ترینِ این موارد، نامه‌ای به آیت‌الله مشکینی برای حذف شرط مرجعیت برای رهبری بود که در جایی از نامه فرمودند: «من از ابتدا معتقد بودم و اصرار داشتم که شرط مرجعیت لازم نیست» و همین باعث حذف الزام مرجعیت برای رهبری شد.
نگاهی به تغییرات مهم در بازنگری قانون اساسی
۱. تبدیل شورای عالی قضایی به قوه قضاییه: به این ترتیب، شورای پنج نفره قضایی که متشکل از رئیس دیوان عالی کشور و دادستان کل کشور و سه مجتهد به انتخاب قضات بود، جای خود را به رئیس قوه قضاییه داد.
۲. حذف شورای رهبری: در قانون اساسی قبلی در صورت عدم احراز شرایط رهبری در یک فرد، شورای رهبری عهده‌دار این مسئولیت بود که در بازنگری سال ۶۸ این شرایط حذف شد.
۳. افزایش اختیارات شورای نگهبان: در قانون اساسی قبلی تأیید صلاحیت نامزدهای انتخابات مجلس خبرگان بر عهده گروهی از فقهای همین مجلس بود، اما در بازنگری قانون اساسی و با افزایش اختیارات شورای نگهبان، مسئولیت تأیید صلاحیت‌ها به این شورا رسید.
۴. تشکیل مجمع تشخیص مصلحت نظام: مهم‌ترین تغییر در بازنگری قانون اساسی سال ۶۸ به وجود آمدن مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. در راستای حل اختلافات احتمالی بین مجلس و شورای نگهبان، چنانچه شورا مصوبه مجلس را خلاف شرع یا قانون اساسی تشخیص دهد و در صورتی که مجلس نسبت به تصویب آن اصرار بورزد، مصوبه جهت اخذ تصمیم نهایی به این مجمع راه پیدا می‌کند. چنانچه مصوبه از سوی شورای نگهبان، خلاف قانون اساسی تشخیص داده شود، می‌بایست به تصویب نیمی از اعضای مجمع، و اگر مصوبه از سوی شورا خلاف شرع تشخیص داده شود، بایستی به تصویب دو سوم اعضای مجمع برسد. آرای این مجمع چنان که از نام آن پیداست بر اساس مصلحت بوده و لذا تأیید و تصویب مصوبه‌ای که مخالفت آن با قانون اساسی یا شرع محرز باشد، بنا بر مصلحت‌سنجی اجتنابناپذیر است. همچنین در صورت عزل یا کناره‌گیری رهبری نظام، تا زمان تعیین رهبر جدید توسط مجلس خبرگان، شورایی متشکل از رئیس‌جمهور و رئیس قوه قضاییه و یکی از فقهای شورای نگهبان به انتخاب مجمع تشخیص مصلحت نظام مسئولیت رهبری نظام را بر عهده خواهند داشت. از اختیارات دیگر این مجمع، نقش مستشاری برای رهبری نظام در تعیین سیاست‌های کلی نظام و حل معضلات آن مطابق اصل ۱۱۰ قانون اساسی است.
۵. افزایش اختیارات رهبری و تغییر عنوان ولایت فقیه به ولایت مطلقه: پس از بازنگری قانون اساسی و اضافه شدن مجمع تشخیص مصلحت نظام به ساختار، اعضای آن منتصب رهبری بوده و در تعیین سیاست‌های کلی نظام نیز به رهبری نظر مشورتی می‌دهند. در کنار اینها، عزل و نصب ریاست صدا و سیمای ملی ایران نیز در اختیار ولی فقیه قرار گرفت.
۶. حذف مقام نخست‌وزیری: تا قبل از بازنگری سال ۶۸ مقام اول اجرایی کشور نخست‌وزیر بود که از سوی رئیس‌جمهور منتخب ملت جهت کسب رأی اعتماد به مجلس معرفی می‌شد. لذا مقام رئیس‌جمهور به‌عنوان رئیس کشور به‌نوعی نیمه تشریفاتی بود. اختلافات بین رئیس‌جمهوری و نخست‌وزیر در زمان حیات ۱۰ ساله نظام و امام و همچنین قدرت پایین شخصی که با آرای مستقیم مردم به انتخاب رسیده بود، باعث آن شد که پس از بازنگری، مقام نخست‌وزیر حذف شود تا رئیس‌جمهور به‌عنوان شخص اول اجرایی در اصل ۱۱۳ قانون اساسی قرار گیرد.
همه‌پرسی بازنگری قانون اساسی
در مرداد سال ۶۸ طی یک همه‌پرسی، قانون اساسی مورد بازنگری قرار گرفته، به رأی مردم گذاشته شد. با وجود رأی بالای ۹۷ درصدی، مشارکت پایین (۵۴ درصد) مردم نشان از آن داشت که نحوه و محتوای بازنگری چندان برای عموم مردم رضایت‌بخش نبوده است. این در حالی بود که ادغام همه‌پرسی در انتخابات ریاست جمهوری باعث آن شده بود تا عده زیادی ناگزیر در معرض انتخاب قرار گیرند. به هر ترتیب، قانون اساسی جدید همزمان با دوران جدید جمهوری اسلامی برای اجرا از سوی مجلس ابلاغ شد؛ قانونی که تا به امروز دستخوش تغییرات اساسی نشده است.
طبق آمار ثبت‌احوال در سال ۶۸ تعداد واجدین شرایط برای شرکت در انتخابات ۳۰ میلیون نفر بود و بر اساس آمار وزارت کشور، شانزده میلیون نفر به قانون اساسی جدید رأی مثبت دادند. طبق اعلام همان سازمان از سال ۶۸ تا کنون بالغ بر ۱۰ میلیون نفر متوفی داشتیم. لذا با یک تخمین ساده می‌توان دریافت از شانزده میلیون رأی‌دهنده به تصویب قانون اساسی، حدود شش میلیون نفر از آنها در قید حیات نیستند. به بیانی دیگر، اگر جمعیت واجد شرکت در انتخابات حاضر را بر اساس آمار همان نهادها ۵۵ میلیون نفر در نظر بگیریم، تنها ده میلیون نفر از آنها(کمتر از بیست درصد) در سال ۶۸ به قانون اساسی رأی مثبت داده‌اند. تصحیح و بازنگری قوانین امری مرسوم در نظام‌های دموکراتیک است. در نظام ما نیز -چنان که این اتفاق مسبوق به سابقه است-چنین تغییراتی موجب تثبیت هر چه بهتر جایگاه قانون اساسی و تکامل هر چه بیشتر آن خواهد شد.
---------------------------------------------------------------------
نشریه بهمن، دانشگاه نوشیروانی بابل