چه آنکه چنین تحلیلی نه‌تنها نیازمند حداقلی از جانمایی در حوزه اقتصاد، علوم سیاسی و حقوق عمومی است، بلکه ضروری است تا به نقطه پیوندی معقول نیز، متکی باشد. در یادداشت پیش رو تلاش خواهیم کرد تا مسئله مداخله دولت در اقتصاد را از دو منظر، «میزان» و «نوع» آن در منبع اصلی حقوق عمومی یعنی متن قانون اساسی ایران به اتکای دو مضمون اصلی حقوق اساسی، یعنی تأمین «عدالت» و مفهوم «حکمرانی خوب» (good governance) به بررسی بنشینیم.
با این حال، در بررسی پیش رو، دو گره تعیین‌کننده نیز باید مورد واکاوی قرار گیرد: اول آنکه اصل تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد، آن هم در متن قوانین اساسی، با تردیدهایی جدی بر سر «امکان» این معین‌سازی مواجه است؛ چه آنکه ماهیت مسائل اقتصادی به‌گونه‌ای است که نیازمند طراحی جزییات پیچیده‌ای است که درج آن در سندی بالادستی همچون قانون اساسی که ماهیتاً به طراحی چارچوب‌های کلی می‌پردازد، چالش‌برانگیز می‌نماید. از طرف دیگر، تردید دوم بر سر «مطلوبیت» چنین معین‌سازی در متن قوانین اساسی است، از آنجا که ترتیبات اقتصادی و خصوصاً تنظیم فاصله دولت از بازار، مسئله‌ای چندوجهی است و در هر دوره‌ای بنا به تغییرات اوضاع و احوال و شاخص‌ها، ممکن است دستخوش تغییر شود. تعیین میزان و نوع این نسبت در متن سندی که از ماهیت کم‌وبیش ثابتی برخوردار است، پرسش بزرگی را بر سر مطلوبیت آن ایجاد خواهد کرد.
مداخله دولت در اقتصاد در قوانین اساسی جهان
چالش نخستی که در بخش پیشین به آن اشاره شد، بر سر «امکان» تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد در متن قوانین اساسی به‌رغم ماهیت کلی‌گوی قوانین اساسی بود. با این حال، نگاهی گذرا در متن برخی قوانین اساسی کشورهای مختلف نشان می‌دهد که بسیاری از کشورها در قوانین اساسی خود، فرازهایی را نیز به چارچوب‌های مالی و اقتصادی اختصاص داده‌اند. تیپ‌شناسی این فرازها نشان می‌دهد که عمده مسائلی که در حوزه‌های اقتصادی و مالی مورد تصریح قوانین اساسی قرار گرفته است، شامل قواعدی کلی در رابطه با نظام بودجه، مالیات، عوارض گمرکی، حق مالکیت خصوصی، تأمین اجتماعی و برخی سازوکارهای نظام حمایت اجتماعی است.
نکته قابل اعتنا در این رابطه آن است که اشاره قوانین اساسی مختلف به موارد فوق محدود به چارچوب‌هایی کلی بوده و الزاماً در سرفصلی مجزا تحت عنوان اقتصاد یا امور مالی مطرح نمی‌گردد. برای مثال، حق مالکیت خصوصی و برخورداری از تأمین اجتماعی، مسکن یا تحصیلات رایگان، مواردی است که معمولاً در ذیل سرفصل حق‌ها و آزادی‌های عمومی و بنیادین مورد تصریح قوانین اساسی است، از سوی دیگر، موارد مربوط به نظام بودجه و مالیات نیز نوعاً در ذیل سرفصل قوه مجریه یا مقننه مطرح می‌شوند. این مسئله به خودی خود نشانگر احتیاط قوانین اساسی نسبت به عدم ورود به حوزه‌ای تخصصی و پیچیده چون اقتصاد است که لزومی در تعیین جزییات آن احساس نمی‌شود.
با این حال، تمام قوانین اساسی در این موضوع، از یک الگوی ثابت پیروی نمی‌کنند. بررسی متن‌ها نشان می‌دهد که ما با طیفی از قوانین اساسی مواجه هستیم که تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد در آنها، تفاوت‌های چشمگیری دارد. شاید بتوان عنوان قوانین اساسی حداکثری و حداقلی را بر سر تفاوت‌های دو سر این طیف انتخاب کرد. برای مثال، قوانین اساسی ایالات متحده آمریکا و جمهوری پنجم فرانسه، با ذکر چارچوب‌هایی کلی در حوزه‌های بودجه، مالیات و گمرک، سخن بیشتری از مسائل اقتصادی و میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد به میان نیاورده‌اند. (ماده ۴۰ و ۴۷ قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه ۱۹۵۸) اما طیفی از قوانین اساسی مانند عراق و افغانستان با اختصاص چند اصل به امور اقتصادی علاوه بر مسائل مربوط به بودجه و مالیات، اصولی را نیز به اموال عمومی و نحوه تصدی دولت در قبال آنها اختصاص داده‌اند (ماده ۹ قانون اساسی افغانستان و مواد ۲۲ تا ۲۸ قانون اساسی عراق).
با نگاهی به قوانین اساسی اروپا، شاهد توسعه این مسئله به حوزه‌های تأمین اجتماعی در متن قوانین اساسی هستیم. برای مثال، قانون اساسی ایتالیا در بخش «روابط اقتصادی» و در اصول ۳۵ تا ۴۷ خود به‌طور تقریباً مفصلی به شناسایی و تصریح قواعدی در رابطه با حق بر شغل، کار زنان، مقررات بین‌المللی کار، تأمین اجتماعی، حق برخورداری از حمایت‌های درمانی، پوشش بیمه‌ای و سندیکاهای کارگری و… پرداخته است.
در نگاهی کلی به متن قوانین اساسی کشورهای مختلف به نظر می‌رسد مستقل از حوزه‌های مورد اشاره اقتصادی در این اسناد، اعم از بودجه، مالیات، گمرک، تأمین اجتماعی، مالکیت خصوصی، اموال عمومی، مسائل حقوق کار و… دو نکته درخور توجه باشد. اول آنکه تصریح یا عدم تصریح به هر یک از این موارد فوق در قوانین اساسی، به میزان چالش‌های اقتصادی، سیاسی و اجتماعی هر دولت کشور خاص نسبت به آن حوزه از مسائل مالی و اقتصادی دارد، برای مثال، اختصاص یک چند اصل نسبتاً مفصل در قوانین اساسی عراق و افغانستان برای اموال عمومی، معادن، جنگل‌ها و سایر ثروت‌های عمومی و عدم تصریح این موارد در قوانین اساسی بیشتر کشورهای اروپای غربی، بی‌تردید نشان از معضلات خاص آن کشورها نسبت به حوزه‌های این‌چنینی است. نکته دوم «لحن هنجارسازی» در متن قوانین اساسی نسبت به تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد است. برای مثال، در متن برخی از این قوانین اصول اقتصادی با تأکید بر مسئولیت دولت و تکلیف آن تدوین شده است، حال آنکه این لحن گاهی در سایر قوانین اساسی جنبه تکلیفی برای دولت نداشته است.
مداخله دولت در اقتصاد در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
بی‌آنکه قصد پرداختن به روند تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از بُعد تاریخ حقوق عمومی و سهم جریان‌های فکری و سیاسی در نگارش اصول مندرج در آن را داشته باشیم، در این بخش تلاش خواهیم کرد تا ابتدا با رویکردی پوزیتیویستی، صرفاً هنجارهای اساسی و مصرحات مندرج در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را بررسی کرده و سپس این اصول را در سنجه معیارهایی چون عدالت و حکمرانی خوب قرار داده و در نهایت، به این پرسش‌ها پاسخ دهیم که اندازه دولت در ایران از منظر قانون اساسی به چه میزان است و آیا تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد در متن قانون اساسی، مطلوب و اثربخش بوده است؟
اگر قرار باشد قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران را بر مبنای دسته‌بندی قوانین حداکثری و حداقلی در میزان تعیین‌کنندگی اندازه دولت جانمایی کنیم، بی‌تردید قانون اساسی ایران در زمره قوانین اساسی حداکثری است. عالی‌ترین سند رسمی کشور، نه‌تنها حق بر شغل (اصل ۲۸)، حق برخورداری از تأمین اجتماعی (اصل ۲۹)، آموزش و پرورش رایگان (اصل ۳۰)، حق مسکن (اصل ۳۱) را در فصل حقوق ملت مورد شناسایی قرار داده است، بلکه با اختصاص فصل چهارم قانون اساسی به مسئله اقتصاد و امور مالی در اصول ۴۳ تا ۴۹ نیز به جزییات خاصی از میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد پرداخته است.
در این میان، تردیدی نیست که از منظر تعیین اندازه دولت، اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی از اهمیت بیشتری برخوردارند. اصل ۴۳ قانون اساسی به‌عنوان اصل پایه‌ای و سازمان‌دهنده، ۹ بند را به «ضوابط اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» اختصاص داده است. بررسی برخی از این بندها در تناسب با سایر بندهای همین اصل و سایر اصول فصل چهارم نشان از نوعی آشفتگی مبنایی در تعیین میزان و نوع مداخله دولت دارد. به بیان روشن‌تر، از یک سو، بندهای اول و دوم اصل ۴۳ تأمین نیازهای اساسی از جمله مسکن، خوراک، پوشاک، آموزش و پرورش و … برای تشکیل خانواده برای همه و همچنین تأمین شرایط و امکانات کار به‌منظور رسیدن به اشتغال کامل را از ضوابط اقتصادی نظام جمهوری اسلامی ایران دانسته و از سوی دیگر، در ذیل بند دوم از همین اصل هشدار می‌دهد که: «… و نه دولت را به‌صورت یک کارفرمای بزرگ مطلق در آورد». همچنین اصل ۴۶ و ۴۷ از فصل چهارم نیز، مالکیت شخصی مشروع را محترم دانسته و سلب کسب و کار از دیگری را ممنوع اعلام کرده است.
در دیگر اصل تعیین‌کننده قانون اساسی در رابطه با اقتصاد نیز، اصل ۴۴ این سند با تفکیک نظام اقتصادی به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، به‌طور بی‌سابقه‌ای تک‌تک مصادیق مشخص هر یک را تعیین‌ساخته و در ذیل این اصل، چهار شرط را برای محترم شمردن مالکیت در این سه بخش برشمرده است. این چهار شرط عبارتند از: مطابقت با سایر اصول این فصل، عدم خروج از محدوده قوانین اسلام، رشد و توسعه اقتصادی کشور و عدم زیان به جامعه.
تحلیل اصل ۴۴ قانون اساسی و شروط محدودکننده مالکیت در ذیل اصل نشان می‌دهد که مصرحات اصل ۴۴ و فضای کلی آن به‌شدت مقوم اندازه وسیع دولت در تصدی بخش‌های پرشمار مالکیت دولتی در اقتصاد و نحیف بودن مالکیت خصوصی بوده و شروط نهایی نیز بر همان میزان مالکیت خصوصیِ کمرنگ نیز تداعی محدودیت می‌کند، حال آنکه اختصاص دو اصل روشن ۴۶ و ۴۷ در تضمین مالکیت خصوصی اشخاص و تذکر و دغدغه بند دوم اصل ۴۳ در عدم تبدیل شدن دولت به کارفرمای بزرگ و مطلق در کنار انبوهی از وظایف و مسئولیت‌های دولت در تأمین نیازهای اساسی برای همه افراد، همه و همه حکایت از نوعی آشفتگی مبنایی در تنظیمات هنجاری قانون اساسی دارد.
شاید همین سرشت دوگانه و آشفتگی‌های قانون اساسی در تعیین اندازه دولت بود که سرانجام در سال ۸۴ با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی از سوی مقام رهبری در راستای اجرای بند اول اصل ۱۱۰ قانون اساسی، تحولی عظیم در مسئله میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد جمهوری اسلامی ایران شکل گرفت. به‌موجب ابلاغ این سیاست‌ها سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در بخش‌های صدر اصل ۴۴ قانون اساسی (بخش دولتی) توسط بخش‌های خصوصی و تعاونی، مجاز اعلام شد و مجوز واگذاری‌های متعدد بخش‌های مذکور از سوی دولت تحت عنوان فرآیند خصوصی‌سازی اعلام شد.
بی‌آنکه قصد تحلیل سیاست‌های کلی اصل ۴۴ و نسبت آن با دغدغه‌های قانون اساسی و نقد فرآیند تغییر بخش‌های مهمی از قانون اساسی بدون برگزاری همه‌پرسی را داشته باشیم، در اینجا صرفاً اشاره به این نکته ضروری است که مجموعه اصول مندرج در قانون اساسی در رابطه با امور مالی و اقتصادی و تفسیر اخیر اصل ۴۴ همه و همه حکایت از آن دارد که قانون اساسی ایران در تعیین اندازه دولت و هنجارسازی اساسی در جهت تعیین میزان و نوع مداخله دولت در اقتصاد بر مبنای اصول کلی خود، موفق نبوده است.
چه آنکه در عمل و در سطح هنجارهای حقوقی درجه دوم، نه‌تنها ضوابط کلی اصل ۴۳ در رابطه با مسئولیت‌های دولت در قبال تأمین نیازهای اساسی افراد نقض می‌شود، بلکه تفسیر اصل ۴۴ و رویه عملی واگذاری‌ها تحت عنوان خصوصی‌سازی، عملاً زرادخانه دولت برای رفع دغدغه‌های قانون اساسی در برقراری تأمین اجتماعی و آموزش رایگان و مسکن و… را خالی از امکانات کرده است. آنچه امروز و در صحنه واقعیت اقتصادی جمهوری اسلامی با آن مواجه هستیم، درست در نقطه مقابل دغدغه‌های حداکثری قانون اساسی از میزان اندازه و نوع مداخله دولت در اقتصاد است.
مهم‌ترین دلیل عدم مطلوبیت و اثربخشی تعیین اندازه دولت در قانون اساسی ایران و پدیدار شدن تناقض‌های فراوان این تعیین‌کنندگی با معیارهای عدالت اجتماعی و حکمرانی خوب، در واقع به این نکته برمی‌گردد که قانون اساسی ایران برخلاف سایر قوانین اساسی، در مقام پرداختن به مسئله اقتصاد، به‌جای هنجارسازی اساسی، محدود و مشخص در زمینه‌های مالیات، تأمین اجتماعی، حق برخورداری از حمایت‌های اجتماعی، مالکیت خصوصی، اموال عمومی و… به طول و تفصیل‌هایی شعارگونه، کلی و مبهم و به دور از واقعیت دست زده که از اساس رابطه میان «ثبات هنجارهای اساسی» و «ماهیت پویای تحولات اقتصادی» را نادیده گرفته است. شاید به‌جای نوشتن از «تأمین نیازها برای همه» کافی بود، مکانیزم‌های کلی و هنجاری حمایت‌های اجتماعی بر مبنای اصول حقوقی و مبتنی بر واقعیات اقتصادی تصریح شود تا به‌عنوان یک هنجار مبنایی و روشن، چراغ راه اقتصاد عدالت‌محور قرار گیرد.
-----------------------------------------------------------------------------------
*نشریه انکار، دانشگاه صنعتی امیرکبیر