ریشه انحصار در مشاغل خاص

انحصار در هر بخش و صنفی که باشد نتیجه‌اش یک چیز است: دشوار شدن یا غیرممکن شدن رقابت. این انحصار می‌تواند از سوی نهاد قدرت یا فعالان یک صنف خاص شکل گرفته باشد. نهادهای صنفی در کشور ما با چه هدفی شکل گرفته‌اند و چه کارکردی دارند؟ هماهنگی بین اعضای صنف و دفاع از منافع آن‌ها یا ایجاد مانع برای ورود اعضای جدید و ایجاد انحصار؟ این پرسشی است که در این گزارش سعی شده با بررسی دو حرفه پزشکی و وکالت به آن پاسخ داده شود.

*وکیل مدافع چه کسی؟

ماده 33 آیین‌نامه لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری می‌گوید: در صورتی که تقاضای پروانه وکالت یا کارآموزی برای محلی باشد که به‌ قدر احتیاج دارای وکیل است، عدم قبول آن از طرف دفتر به متقاضی اخطار می‌شود.

مسئله این است که قید «به‌قدر احتیاج دارای وکیل» بودن یا نبودن را چه کسی و با چه معیاری تعیین می‌کند؟ بدیهی است که انحصار همواره برای طیف انحصارگر منافع و امتیازاتی را به ارمغان می‌آورد. آیا کسانی که خود ذی‌نفع افزایش نیافتن تعداد وکلا هستند، برای تعیین تعداد هم‌صنفان خود، صاحب صلاحیتند؟

مرتضی شهبازی‌نیا، رئیس اتحادیه سراسری کانون وکلای دادگستری ایران (اسکودا) شهریور 1397 گفته بود: تعرفه وکالت در ایران از تمام کشورهای دنیا ارزان‌تر است. در ایران بدون درک درستی از ماهیت رشته حقوق، سوداگری در آموزش این رشته به راه انداخته‌ایم و بی‌تردید هیچ کشوری به اندازه ما دانشکده حقوق ندارد. شهبازی البته اشاره‌ای نکرد که تمام فارغ‌التحصیلان رشته حقوق در زمینه وکالت مشغول به کار نمی‌شوند و اساساً تعداد وکلای ایرانی ارتباطی به تعداد فارغ‌التحصیلان رشته حقوق ندارد.

مرحوم بهمن کشاورز، رئیس سابق اتحادیه سراسری کانون وکلای دادگستری ایران نیز در شهریور 1396 گفته بود: در ایران حدود 430 دانشکده حقوق وجود دارد و گویا ورودی آن‌ها در سال 25 هزار نفر است. به این ترتیب، کانون‌های وکلا اگر پاسخگوی این تعداد باشند و مثلاً سالی 25 هزار پروانه وکالت صادر کنند، به‌زودی تعداد وکلا به تعدادی خواهد رسید که دیگر کاری برای وکلا وجود نخواهد داشت.

*فاصله معنادار تعداد وکلای ایرانی با استاندارد جهانی

بهمن طاهرخانی، عضو کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس شورای اسلامی پیش از این گفته بود: امروز استاندارد جهانی برای وکالت در دنیا حدود 240 نفر به‌ازای هر 100 هزار نفر است. این عدد در ترکیه 113، عراق 134، کویت 144 و در آمریکا 408 وکیل به‌ازای هر 100 هزار نفر است. این در حالی است که در کشور ما برای هر 100 هزار نفر 70 تا 75 وکیل وجود دارد. آنچه طاهرخانی از آن خبر داده، به‌معنای این است که ما تقریباً به اندازه 30 درصد استاندارد جهانی وکیل داریم و نیاز است که تعداد وکلای کشور به بیش از سه برابر عدد فعلی افزایش یابد.

شهبازی‌نیا پیش از این نیز گفته بود، 60 هزار وکیل در کشور وجود دارد. این آمار شهبازی‌نیا نشان می‌دهد سرانه وکیل در ایران 75 نفر به‌ازای هر 100 هزار نفر است که با میانگین جهانی تفاوت قابل توجهی دارد.

وی اظهار کرده که نزدیک به 20 درصد وکلا هزینه تمدید پروانه وکالت ندارند و فعالیت نمی‌کنند و مسئله را ناشی از جا نیفتادن فرهنگ استفاده از وکیل می‌داند. این در حالی است که گران بودن خدمات ارائه شده در این بخش باعث شده تا بسیاری از مردم تمایلی به استفاده از وکیل نداشته باشند یا به گرفتن وکیل رایگان معاضدتی اکتفا کنند.

*تنت به ناز طبیبان نیازمند مباد

ایرج حریرچی، قائم مقام وزیر بهداشت، بهمن 1396 اعلام کرد، 42 هزار و 822 پزشک عمومی، 39 هزار و 892 پزشک متخصص، 14 هزار و 314 رزیدنت در حال تحصیل برای تخصص و 20 هزار و 51 نفر دندان‌پزشک در کشور مشغول به کارند. بر این اساس مجموعاً بیش از 117 هزار نفر پزشک و دندان‌پزشک عمومی، متخصص، فوق‌تخصص یا در حال تحصیل برای تخصص داریم. اگر آمار ارائه شده از سوی حریرچی را بر جمعیت تقریباً 80 میلیون نفری کشور در سال 1395 تقسیم کنیم به عدد 1.46 پزشک به ازای هر هزار نفر می‌رسیم.

دی‌ماه سال 1397 نیز حریرچی خبر داده بود که تعداد پزشکان عمومی، متخصص، دندانپزشکان فارغ‌التحصیل داخل و خارج و دارای شماره نظام پزشکی کشور به عدد 173130 رسیده است و این تعداد از فارغ‌التحصیلان گروه پزشکی، شماره نظام پزشکی خود را دریافت کرده‌اند. با تقسیم این عدد بر جمعیت 82 میلیون نفری نیز به عدد 2.1 پزشک به‌ازای هر هزار نفر می‌رسیم.
‌
بسیاری از معضلات نظام سلامت کشور از کمبود پزشک ناشی می‌شود؛ معضلاتی همچون دسترسی محدود بیماران به پزشک، افزایش فشار کاری بر پزشکان، کاهش کیفیت خدمات و ایجاد صف‌های طولانی برای دریافت خدمات. این در حالی است که سرانه پزشک در کشورهای پیشرو اغلب بین 2.5 تا 4 پزشک به ازای 1000 نفر جمعیت است. همچنین استاندارد جهانی تعداد پزشک، 3.5 پزشک به ازای هر هزار نفر جمعیت است.

*منشأ سیاستگذاری پزشکی وزارت بهداشت است

صدور و تمدید پروانه مطب اعضا، تدوین، بازنگری و تنظیم آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌ها و ضوابط پزشکی و پیگیری مشکلات اعضا در ارتباط با سایر دستگاه‌های اجرایی از مهم‌ترین فعالیت‌های نظام پزشکی کشور است. ایرناپلاس در رابطه با نحوه اعطای مجوز فعالیت به پزشکان با علیرضا سلیمی، معاون آموزش و پژوهش سازمان نظام پزشکی گفت‌وگو کرده است.

سلیمی می‌گوید: مانند اغلب کشورهای جهان، تصمیم‌گیری‌های کلان در حوزه پزشکی باید با نظر سازمان نظام پزشکی باشد. در ایران چنین اموری نه‌تنها زیر نظر سازمان نیست، حتی نظر سازمان را هم در آن دخیل نمی‌کنند. وزارت بهداشت فقط اجازه صدور نهایی پروانه مطب را به سازمان نظام پزشکی تفویض کرده است. در نتیجه اینکه چه کسی صلاحیت و شرایط صدور پروانه را دارد، متأسفانه در اختیار سازمان نظام پزشکی نیست.

وی همچنین می‌افزاید: در چنین سیاستگذاری‌های مهمی نظر انجمن‌های علمی نیز هیچ‌گاه مورد توجه قرار نگرفته است. منشأ سیاستگذاری مستقیماً دولت و وزارت بهداشت است.

*پزشک کم نداریم!

سلیمی تصریح می‌کند: تعداد پزشکان یک مسئله فنی است و در همه جای دنیا یکسان نیست. باید شرایط مالی هر کشور، مقرون‌به‌صرفه بودن تربیت پزشک و فاکتورهای دیگری را در نظر گرفت. شخصاً معتقدم کمبود پزشک در ایران وجود ندارد. در برخی جاها پزشک به‌اندازه کافی یا حتی بیش از نیاز هم وجود دارد. مشکلی که در کشور ما وجود دارد، پخش نامتناسب پزشکان است.

وی در این رابطه اضافه می‌کند: در بسیاری از مناطق، شرایط جذب پزشکان وجود ندارد و بیشتر پزشکان در شهرهای بزرگ، مخصوصاً تهران متمرکز می‌شوند. در برخی نقاط کشور انباشتگی و در برخی نقاط دیگر کمبود شدید در این زمینه وجود دارد. دولت باید جاذبه‌هایی را در آن مناطق ایجاد کند که پزشکان در آن منطقه جذب شوند. جاذبه‌هایی مانند ایجاد رشته‌های بومی یا شرایط کاری بهتر. اینکه افرادی را به اجبارِ گذراندن طرح برای مدت مشخصی به مناطق خاصی می‌فرستند، راهکار مدیریت بحران است و یک راهکار اساسی نیست. آن افراد نیز به‌محض اینکه طرحشان تمام شود، یک روز هم در آن مناطق نمی‌مانند.

معاون سازمان نظام پزشکی می‌گوید: باید به‌سمت تمرکززدایی، خصوصی‌سازی و توانمند کردن صنوف حرکت کنیم. باید به‌تدریج برگزاری امتحان‌های مربوطه را نیز به سازمان نظام پزشکی بسپرند. بحث تعیین ظرفیت‌ها و کارهای اساسی‌تر نیز انجام نشده است. سازمان نظام پزشکی همچنین باید به‌طور متعادل در تعرفه‌گذاری نقش داشته باشد. در حالی که حتی در بخش خصوصی نیز تعرفه‌های سازمان نظام پزشکی مورد توجه قرار نمی‌گیرد و متأسفانه اکنون جایگاه سازمان تشریفاتی شده است.

*معیار صدور مجوز فعالیت چیست؟

سلیمی در رابطه با معیار صدور پروانه مطب به پزشکان می‌گوید: ما هیچ سقف و محدودیتی در هیچ منطقه جغرافیایی برای پزشکان نداریم. ملاک‌های دیگری مانند گذراندن طرح و تعهدات و همچنین کسب امتیاز لازم مورد توجه است. به‌هیچ‌وجه صنف پزشکی در سطح کلان به دنبال ایجاد محدودیت نیست.

وی با اشاره به یکسان نبودن سرانه پزشکی در کشورهای مختلف اظهار می‌کند: مشکل ایران نیز تعداد پزشکان نیست. ما به سرانه جهانی نزدیک هستیم، اما پخش پزشکان، نامناسب است و راهکار آن نیز صدور پروانه مطب نیست.

سلیمی در این رابطه می‌افزاید: ممکن است در جایی یک بیمارستان خالی مانده باشد که این نشان از کمبود پزشک در آن منطقه است، ولی در کل کشور کمبود پزشک نداریم. زیرا در برخی جاها پزشک زیاد داریم و تعداد زیادی از پزشکان نیز بیکار هستند. پزشکانی هم داریم که مشغول به سایر کارها هستند. همچنین مهاجرت بالایی در پزشکان داریم و برخی از شهرهای کشور نیز با کمبود پزشک مواجه است.

وی پیشنهادش برای توزیع متناسب پزشکان در کشور را این‌گونه مطرح می‌کند: دولت باید در لایه‌های مختلف جذابیت‌هایی را در شهرهای مختلف ایجاد کند که پزشکان جذب آن شهرها شوند. البته این مسئله فقط مربوط به پزشکی نیست، همان‌طور که کلان‌شهرهایی مانند تهران رشد بی‌رویه می‌کنند و شهرهای دیگری فاقد این رشد هستند. در خیلی از مشاغل این مشکل وجود دارد و باید متعادل‌سازی انجام شود.

*انحصارگری در مشاغل خاص!

علی سعدوندی، اقتصاددان و عضو سابق هیئت علمی دانشگاه استرالیایی وولونگونگ نظر متفاوتی دارد و در این رابطه به ایرناپلاس می‌گوید: نهادهای صنفی دو کارکرد کاملاً متفاوت در اقتصاد دارند. یکی اینکه به استانداردسازی و ارتقای کیفی خدمات و محصولات می‌پردازند. برای مثال، شرکت‌های تولیدکننده گوشی‌های تلفن همراه از یک استاندارد برای کابل شارژ پیروی می‌کنند که برای گوشی‌های مختلف قابل استفاده باشد. اگر چنین هماهنگی‌هایی صورت گیرد، رفاه اجتماعی افزایش می‌یابد. ترجیح این است که شرکت‌های رقیب برای حفظ و ارتقای کیفیت با یکدیگر در تعامل باشند.

وی در ادامه می‌افزاید: در عین حال اگر نهادهای صنفی بدون نظارت قانونی شکل بگیرند، ممکن است به دنبال ایجاد انحصار بروند و سعی کنند به روش‌های مختلف آن را اعمال کنند. برای نمونه در ایران کانون وکلا امکان ورود وکلای جدید و فارغ‌التحصیلان حقوق به حرفه وکالت را کاملاً مسدود کرده، به‌طوری که در برخی آزمون‌های این کانون کمتر از پنج درصد شرکت‌کنندگان، امکان دریافت پروانه وکالت را داشته‌اند. شاید بتوان گفت که این انحصارگری در تاریخ جهان بی‌نظیر است.

سعدوندی همچنین می‌گوید: انحصارگری دیگر توسط دستگاه سلامت کشور اعم از سازمان نظام پزشکی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی انجام شده که پذیرش دانشجو در این زمینه را کاملاً محدود کرده است. یعنی صنف پزشکان و دندان‌پزشکان در انحصارگری حتی فراتر از کانون وکلا عمل کرده و از ابتدا امکان ورود دانشجو به دانشگاه‌های علوم پزشکی را محدود کرده است. افزون بر این، وقتی دانشجوی پزشکی فارغ‌التحصیل می‌شود، ورود به دوره‌های تخصصی با محدودیت مواجه است. در کشورهای دنیا معمولاً دو سوم پزشکان تخصص دارند، اما در ایران تعداد پزشکان متخصص فقط یک‌سوم کل پزشکان است.

*توجیه برای ادامه شرایط فعلی

این اقتصاددان تصریح می‌کند: هرگاه انحصاری شکل بگیرد، اعضای آن صنف که از موهبات انحصار بهره‌مندند، سعی می‌کنند برای شرایطی که ایجاد کرده‌اند، توجیه بیاورند. برای نمونه، خودروسازان کشور ما که برای چهار دهه موقعیت انحصاری دارند، همواره از شرایط معیشتی نالان هستند. به همین صورت نیز وکلا، پزشکان و دندانپزشکان نالان هستند.

وی این‌گونه ادامه می‌دهد: حتی اگر وضعیت معیشت این گروه‌ها و صنف‌ها مطلوب نباشد، باز هم توجیهی برای انحصارگری نیست. نمی‌توان با انحصارگری 82 میلیون مصرف‌کننده را تحت فشار قرار داد تا یک صنف خاص بهره‌مند شوند، کما اینکه آن صنف خاص هم از وضعیت معیشت خود راضی نیستند.

*انحصارگری در دادگاه مطرح شود

سعدوندی پیشنهاد خود را برای رفع این معضل این‌گونه بیان می‌کند: قوانین موجود باید به‌نحوی تغییر کند که قدرت همه انجمن‌های صنفی محدود شود. انجمن صنفی نباید امکان انحصارگری داشته باشد. باید شرایطی از نظر قانونی فراهم شود که اگر انجمن‌های صنفی انحصارگری انجام دادند، این مسئله در دادگاه مطرح شود و آن انجمن صنفی از فعالیت انحصاری باز داشته شود.

وی یادآوری می‌کند: معمولاً فعالیت‌های انحصاری پابرجا نخواهد بود مگر با حمایت دولت از طریق دستورالعمل‌ها و مقررات یا با حمایت مجلس و قوه قضاییه از طریق تصویب و اجرای قوانین انحصاری. اکنون کانون وکلا و سازمان نظام پزشکی هر دو نهادهای صنفی-حاکمیتی هستند و قدرت فراقانونی و فرادولتی دارند. در واقع دولت در دولت ایجاد شده که باید تمامی آن‌ها اعم از وابستگان به انجمن‌های صنفی یا نهادها ملغی شوند.

*راه چاره اصلاح قوانین است

این اقتصاددان با اشاره به اینکه در کشور خلأ قانونی داریم، می‌گوید: قانون تسهیل رقابت و منع انحصار و شورا و مرکز ملی رقابت از استقلال و قدرت کافی برخوردار نیستند. در مرکز پژوهش‌ها و کمیسیون‌های مجلس باید فعالیت گسترده‌ای صورت گیرد تا تمام قوانین، مقررات و دستورالعمل‌هایی که قدرت انحصاری به بخشی از جامعه اعطا کرده، لغو شود.

*مجوز به وجود آمده تا انحصار ایجاد شود

سعدوندی نقطه آغاز کنش را اصلاح قوانین دانسته و می‌گوید: بعد از آن، اصلاح مقررات دولتی قرار می‌گیرد. علت ایجاد و گسترش بسیاری از مجوزها، فساد و رانت‌پاشی است. یعنی مجوز ایجاد می‌شود تا نهاد متولی مجوز از طریق اعطای این مجوزها، دریافتی‌های نقدی و غیرنقدی داشته باشد یا به مواهبی ویژه برسد. پس نهادهای مسئول از طریق اعطای مجوز منفعت می‌برند. علت دوم ایجاد مانع برای ورود است، یعنی مجوز به وجود آمده تا انحصار ایجاد شود.

وی با طرح این سؤال که چرا باید دریافت مجوز برای تأسیس یک آموزشگاه این‌قدر مشکل باشد و خود مجوز ارزش پیدا کند، می‌گوید: اگر مجوزها بر اساس صلاحیت داده شود، نیازی به خرید مجوز نیست. مجوز دفاتر اسناد رسمی به ارث می‌رسد! در کجای دنیا چنین وضعیتی وجود دارد؟

*در بسیاری از قوانین تبعیض داریم

سعدوندی می‌افزاید: یکی از دلایل تورم قانونی، اعطای مجوزهاست. در بسیاری از قوانین تبعیض داریم و به قشر خاصی از جامعه، موهبت‌هایی در قالب اعطای مجوز داده شده است. این باعث شده که عامه مردم سرشان بی‌کلاه بماند و به این مواهب، دسترسی نداشته باشند. توجه کنیم که این مواهب از هیچ به وجود نمی‌آید، در واقع از شیره بدنه جامعه کشیده شده و به گروه‌های خاص منتقل می‌شود. این به‌معنای رانت‌خواری است. باید روزی بنا را بر این بگذاریم که جلوی رانت‌ها را بگیریم.

*رقابت یعنی بهبود وضعیت مصرف‌کنندگان

این اقتصاددان به بهبود وضعیت مصرف‌کنندگان پس از رقابتی شدن اقتصاد اشاره کرده و می‌گوید: علم IO یا سازماندهی صنعتی به‌وجود آمد تا نحوه تعامل با انحصارات را مورد بررسی قرار دهد. در بسیاری از کشورهای جهان قوانین ضدانحصار و رقابتی کردن اقتصاد به‌شدت اعمال می‌شود. پس از اعمال این قوانین، شرایط مصرف‌کنندگان بهبود چشمگیری یافته است.

وی در این رابطه اضافه می‌کند: به‌عنوان مثال، پیش از این بانک‌ها در آمریکا امکان این را داشتند که از طریق اعطای کارت‌های اعتباری به دارندگان کارت اجحاف کنند، اما از سال 2010 به بعد قوانینی تصویب شد که جلوی فعالیت‌های مخرب بانک‌ها در این زمینه را گرفت و از آن زمان، رفاه مصرف‌کننده به‌شدت افزایش پیدا کرده است. می‌توان این موضوع را در ایران، به بازار خودرو یا واردکنندگان کالاهای اساسی و مصرفی و همچنین ارائه‌کنندگان خدمات تسری داد.

*محدودیت‌های باورنکردنی اقتصاد کشور

سعدوندی تأکید می‌کند: محدودیت‌هایی که ما به‌وجود آورده‌ایم باورنکردنی است، حتی در اعطای مجوز داروخانه نیز سخت‌گیری می‌شده است. بسیاری از تعاملات بین بخش خصوصی و نهادهای حاکمیتی به‌صورت انحصاری شکل می‌گیرد. برای نمونه مجوز دفاتر پیش‌خوان دولت به چه کسانی و بر چه اساسی داده می‌شود؟ همچنین دفاتر الکترونیک قوه قضاییه و پلیس+10. باید جلوی اعطای این‌گونه پروانه‌ها گرفته شود، زیرا موجب ویژه‌خواری است. لازم است قانونی تصویب شود که سایر قوانین در این زمینه را ملغی اعلام کند. بسیاری از مقررات نیز باید مورد تجدیدنظر قرار گیرد.

گزارش از حامد حیدری