بهره‌وری یکی از دو عنصر اصلی رشد اقتصادی محسوب می‌شود. عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی در گفت‌وگویی با ایرناپلاس که با همکاری انجمن بهره‌وری ایران انجام شده، به عوامل عدم تحقق و ارتقای بهره‌وری می‌پردازد. آخوندی با نگاهی اجتماع‌گرایانه، ساختارهای کلان اقتصادی و سیاسی کشور را عامل تولید چرخه نابهره‌وری معرفی می‌کند. به اعتقاد وی، عامل اصلی نابهره‌وری عدم حاکمیت قانون و استقرار نهادهای بازار است و این موضوع خود از ساختاری برمی‌خیزد که تضاد منافع در آن موجب تصویب قوانینی متعارض و تبعیض‌آمیز می‌شود که در آن، گاهی منافع گروه‌های خاص گنجانده می‌شود.
نکته مهم استدلال آخوندی این است که وی بیش از عوامل فردی، به نهادها و ساختارهای کلان سیاست و اقتصاد توجه می‌کند و می‌گوید برای اصلاح امور به‌جای اینکه هزینه بالایی را صرف پیدا کردن افراد خیرخواه و اخلاقی کنیم، باید امور را طوری سامان دهیم که امکان سوءاستفاده و منفعت‌طلبی کاهش یابد. این دیدگاه آخوندی با آنچه تاکنون درباره نظرات او تصور می‌شد، متفاوت است. هرچند در نهایت ایجاد رقابت و حاکمیت قانون را در بازاری آزاد هدف فرماسیونی می‌داند که قرار است با ایجاد نهادها نهادینه شود.
در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانیم.
بهروه‌وری از برنامه چهارم توسعه، موضوع برنامه‌ریزی کلان کشور شد. در این برنامه مقرر شد که ۳۱.۳ درصد تولید ناخالص داخلی کشور از طریق بهره‌وری حاصل شود. این هدف‌گذاری کمی در برنامه‌های بعدی افزایش یافت (در برنامه پنجم ۳۳ درصد و در برنامه ششم ۳۵ درصد). با این وجود، آمارها حاکی از میانگین رشد صفر درصدی بهره‌وری در طول ۴۰ سال گذشته است، در حالی که این شاخص برای متوسط کشورهای دنیا ۳۳ درصد است. مثلاً برای کشورهای کره و ژاپن این رقم بالای ۵۰ درصد است. به نظر شما دلایل اصلی عدم رشد بهره‌وری در ایران چیست؟
نگاه من به بهره‌وری بیشتر از منظر توان رقابت‌پذیری اقتصاد ایران است، یعنی دو مفهوم بهره‌وری و رقابت‌پذیری را دو روی یک سکه می‌دانم. بعضی بهره‌وری را به اجزای خرد عوامل تولید (سرمایه و نیروی کار) تقسیم می‌کنند، اما از نظر من تنها با این روش راه به‌جایی نخواهیم برد. در این زمینه هم بحث اصلی، عوامل محیطی و بهره‌وری مجموعه‌ی عامل‌های تولید است.
یعنی پیش از هر چیز لازم است بهره‌وری را در یک بستر کلان مشاهده کنیم؟
اگر بستر و فضای یک اقتصاد بسته با هزینه‌ی مبادله داخلی و بین‌المللی بسیار بالا باشد، ارتقای بهره‌وری در این محیط محکوم به شکست است؛ موضوعی که ۴۰ سال گذشته اقتصاد ایران شاهد گویای آن است. اینکه بهره‌وری در ایران طی ۴۰ سال گذشته پایین و یا نزدیک صفر بوده، با مفهوم رقابت‌پذیری مرتبط می‌شود. رقابت‌پذیری بیان می‌کند اقتصاد کشورها نمی‌تواند به‌صورت بسته مدیریت شود. بخش عمده‌ای از ۱۱۲ مؤلفه شاخص رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد به عوامل کلی نرخ بهره‌وری مرتبط است که یکی از اصلی‌ترین آنها حاکمیت قانون است. وقتی در کشوری حاکمیت قانون ضعیف باشد، تصور رشد بهره‌وری تصور نادرستی است. در فضایی با ضعف حاکمیت قانون، قطعیت‌ها بسیار کاهش می‌یابد. در ایران این مؤلفه وضعیت بسیار ناشایستی دارد که خود موجد رانت و فساد گسترده و همین‌طور افزایش هزینه مبادله بوده است.
هزینه مبادله بالا چگونه می‌تواند از رشد بهره‌وری جلوگیری کند؟
آن چیزی که در یک فضای با هزینه مبادله بالا خلق می‌شود، بازار سوداگری است؛ بازاری که بهره‌وری را در یک اقتصاد از بین می‌برد. در ایران به انحای مختلف هزینه مبادله افزایش و به تبع آن، بازار سوداگری گسترده و امکان درآمدهای نابهره‌ور فراهم می‌شود و از همین رو، دلیلی برای ارتقای رشد بهره‌وری وجود ندارد.
بعد از ۴۰ سال هنوز کسی امکان محاسبه هزینه صدور پروانه ساخت را ندارد
برای نمونه، وقتی کشوری در حوزه بین‌المللی عضو FATF نباشد، مبادله بین‌المللی با سیستم غیررسمی و ناآشکار صورت می‌گیرد و در پی آن، یک بازار قاچاق ارز بسیار بزرگی شکل می‌گیرد. بازاری که آنقدر سود بادآورده به همراه می‌آورد که اساساً انگیزه تولید را از بین می‌برد. در قلمروی مبادله داخلی هم می‌شود اخذ پروانه ساختمان را مثال زد. هنوز بعد از ۴۰ سال در تهران کسی امکان محاسبه هزینه صدور پروانه ساخت را ندارد و برای این امر باید با شهرداری مذاکره کند. در این مذاکرات، انواع فرصت‌های مختلف به وجود می‌آید، یعنی به‌جای افزایش بهره‌وری با رابطه و مذاکره و توافق بر سر عبور از سطحی از مقررات سود خود را محقق می‌کند. نتیجه این وضعیت، تخریب خانه‌های تهران در سن ۱۵ سالگی و ایجاد ساختمان‌های جدید است. در چنین شرایطی اندازه‌گیری بهره‌وری عوامل تولید، آب در هاون کوبیدن است. بهره‌وری در اینجا معامله‌ای بوده که آن فرد با شهرداری (مبادله قانون) انجام داده است.
همین موضوع در بازار بین‌المللی هم وجود دارد. تا 30 و گاهی ۴۰ درصد از هزینه واردات و صادرات کشور مربوط به هزینه مبادله آن می‌شود. بنابراین از نظر من، بحث اصلی بهره‌وری، کاهش این هزینه‌های و افزایش توان رقابت‌پذیری کلِّ اقتصاد است. البته پایِ اصلی بحث رقابت‌پذیری نیز به حاکمیت قانون و به کاهش عناصر عدم قطعیت برمی‌گردد. عدم قطعیت در یک اقتصاد، در سیاست تجاری، مالی و قضایی می‌تواند وجود داشته باشد.
مجلس، قانون را وضع و دولت آن را اجرا می‌کند. شما سال‌ها در دولت حضور و از نزدیک با این مسائل برخورد داشته‌اید. به نظر شما علت اینکه نتوانستیم در کشور قانون را حاکم کنیم، چه بوده است؟
درباره چرایی ضعف حاکمیت قانون‌گرایی در ایران ابتدا باید تعریفی از قانون داشته باشیم. تعریف اصلی قانون، رفتارهای تکرارشونده و قاعده‌مند جامعه است و مجلس تنها به آن رسمیت می‌بخشد. مثلاً ما از قانون جاذبه زمین حرف می‌زنیم، زیرا به رفتاری بدون استثنا و تکرارشونده ارجاع می‌دهد. به هر روی، مجلس با رسمیت بخشیدن به این رفتارهای تکرارشونده، گام آخر را انجام می‌دهد. یعنی هر قانونی که مجلس تصویب می‌کند، منبعث از سلسله اصول ارزشی، دینی و اجتماعی در جامعه است. بنابراین وقتی قرار است قانونی وضع شود، باید به اصول قبلی مورد پذیرش جامعه ارجاع کند. این نکته مهمی است که حاکمیت قانون را به عملکرد عده‌ای در مجلس خلاصه نکنیم. در قانون باید منافع عام حاکم، عدم تبعیض اصل و جمع منافع متعارض ممنوع باشد. در مورد شرط آخر مثلاً اگر کسی مطب داشته و در عین حال، در دستگاه دولت، واضع مقررات مطب‌های خصوصی باشد، به مفهم پذیرش منافع متعارض است این موضوع در تمام حرفه‌ها صادق است. اعم از مهندسی، وکالت، حسابرسی و یا هر حرفه‌ی دیگری. پذیرش این موضوع از سوی قانون‌گذار، نفی منافع عمومی و مردم را به همراه خواهد داشت. لذا در ادبیات حکمرانی، از آن به‌عنوان منشأ فساد یاد می‌کنند.
بنابراین، مشکل قوانین در ایران در بعضی موردها این است که منافع عامه را در ارجاع به اصول مورد توافق در نظر نمی‌گیرد. برخی قوانین یا مبتنی بر تعارض و تبعیض‌اند یا نسبت به این دو مسکوت هستند. ثانیاً این قوانین به اصول مورد قبول جامعه برنمی‌گردند. اگر کسی خلاف قانون فعلی را انجام دهد، کسی نمی‌گوید یک کار ناپسند و خلاف شرع انجام گرفته است. به همین دلیل هم هست که در بسیاری مواقع مردم دور زدن قانون را حتی ارزش می‌پندارند.
از همین رو، برخی اوقات اشکال در خود قانون و در بعضی موارد هم اشکال در فرآیند قانون‌گذاری است و بخشی هم به کارکرد ساختارهای اقتصاد و سیاست برمی‌گردد. در قانون‌گذاری زمانی مسئله ایجاد می‌شود که به اصول ارزشی جامعه بی‌ارتباط باشد و کسی نمی‌تواند ادعا کند مبتنی بر منافع عام است. در مورد فرآیند قانون‌گذاری هم می‌توان شرایطی را مثال زد که در آن حق اجتماعی اشخاص بدون محکومیت قضایی سلب می‌شود. نمونه‌ی آن بررسی صلاحیت‌ها در حوزه‌هتای مختلف اعم از انتخابات و یا سایر مراکز، بر اساس قضاوت یک گروه خاص بدون ارجاع به شاخص‌های یکسان و قابل اندازه‌گیری است.
برای کارکرد ساختارهای اقتصاد و سیاست هم می‌توان شرایطی را شاهد آورد که قانون‌گذار خودش بازیگر اقتصادی می‌شود و در این صورت قانون را به نفع خود وضع می‌کند. این قانون صورت ظاهری دارد ولی، فاقد ارزش ذاتی است و در این صورت افراد جامعه به‌صورت اخلاقی نمی‌توانند این قوانین را قبول کنند. به‌طور کلی، باید ساختار اقتصاد و سیاست را به‌گونه‌ای سامان بخشید که امکان تبانی و مذاکره در آن وجود نداشته باشد.
آیا می‌توان با اصلاح یا نظارت بر قوانین این وضعیت را تصحیح کرد؟
همان‌طور که گفته شد، میزان حاکمیت قانون به وضعیت ساختار اقتصاد و سیاست کشور برمی‌گردد. این ساختار اساساً بر منافع متعارض شکل گرفته است، بنابراین از این ساختار است که وضع متعارض قانونی کنونی برون تراویده است. از همین رو، وقتی پرسیده می‌شود چرا مجلس و دولت کاری نمی‌کنند، باید پاسخ داد که خود مجلس و دولت هم نسبت به این ساختار منفعل هستند. هزاران نمونه می‌توان شاهد آورد؛ مگر گفته نمی‌شود وضع حامل‌های انرژی به زیان طبقات پایین و به نفع طبقات بالای جامعه است؟ دلیل انفعال مجلس برای اصلاح این قانون، همان ساختار اقتصاد و سیاستی است که برای آنها نفع دارد. اتفاقاً همان مجلس قانون وضع می‌کند که کسی حق افزایش نرخ را ندارد. مثال دیگر، کسری بودجه است. این کسری به نفع طبقه بالا و به ضرر طبقات کم درآمد است، اما با این حال هر سال بودجه با هزاران میلیارد تومان کسری به تصویب می‌شود.
ساختار اقتصاد و سیاست آنقدر از نهادهای اجتماعی و رسمی استفاده می‌کند که مردم به آنها بی‌اعتماد می‌شوند. این ساختار در نهایت با یک دوگانه مواجه می‌شود؛ یا باید از خودش عبور کند یا اینکه آن قانون ناصحیح و گاهی مضر را تصویب کند که معمولاً راه دوم انتخاب می‌شود. در نهایت این ساختار نمی‌تواند یک کالای عمومی خوب یا خیر جمعی تولید کند. کالاهای عمومی مانند ایجاد نظم، قانون، کاهش هزینه مبادله و امثالهم زمانی که حامل منافع متعارض باشد، محصول باکیفیتی نمی‌شود.
همه اینها به مفهوم ساختار اقتصاد و سیاست برمی‌گردد. اگر این ساختار در قانون ذی‌نفع شود، همه آنها را از محتوا خالی می‌کند و در این صورت، قانون وسیله‌ای برای سلب حق واقعی افراد می‌شود. وقتی این اتفاقات رخ داد، هزینه اجرای قانون و هزینه مبادله اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و... هم افزایش می‌یابد. برای مثال، زمانی که شخصی قصد ورود به مجلس را دارد، یک مبادله اجتماعی انجام می‌دهد و زمانی که این فرد بر اساس معیارهای کیفی و به تشخیص فردی چند نفر خاص رد صلاحیت می‌شود، اصطلاحا، هزینه مبادله اجتماعی افزایش می‌یابد. این افزایش هزینه مبادله همان‌طور که گفته شد، بستر را برای رایزنی فراهم می‌کند که واسطه ارتباطات غیررسمی شود.
یک مدیر لایق، توانمند و قانونمند تا چه حد می‌تواند در این ساختار معیوب، فعالیت اثرگذاری داشته باشد؟
شکی نیست که عاملیت فردی هم می‌تواند در این ساختارها تأثیر داشته باشد، اما وقتی بخواهیم به‌صورت کلان نگاه کنیم، باید به اصلاحات نهادی توجه داشته باشیم. اولین بحث در این سطح، نهاد قانون و رقابت است. مثلاً فرض کنید افرادی قصد سرمایه‌گذاری و ساخت یک ملک را دارند. زمانی هست که این افراد با یکدیگر رقابت می‌کنند و این رقابت در جهت افزایش نرخ بهره‌وری و افزایش رفاه مصرف‌کننده پیش می‌رود، اما زمانی هم پیش می‌آید که این افراد به‌جای رقابت، به شهرداری مراجعه و از طریق مذاکره درآمد و کسب امتیاز بیشتر سود خود را پیگیری می‌کنند. اگر یک شهردار قانونمند، سکان مدیریت را به دست گیرد و از امکان فروش قانون جلوگیری کند، حتماً این وضعیت تا مدتی بهبود خواهد یافت. با این حال، حاکمیت خوب تا زمانی دوام خواهد یافت که آن فرد خیرخواه و نیکوسرشت بر سر کار است و بعد از آن دوباره اوضاع به روال پیشین برمی‌گردد. بنابراین، به‌جای اصلاح نهادی، نمی‌توان تنها بر اصلاح اخلاقی افراد تکیه کرد. چون همواره احتمال تخلف و خطای انسانی وجود دارد. این موضوعی است که عدم قطعیت را هم افزایش می‌دهد. یعنی کسی که قصد سرمایه‌گذاری کند، پیش خود می‌گوید آیا صبر کند تا دو سال دیگر با شهردار جدید توافق کند و یا اینکه هم‌اکنون کار را شروع کند و از تمام منافع توافق احتمالی این ملک که در جریان توافق ممکن است کسب کند بگذرد و با همین شهردار کار کند. این فرد احتمالاً صبر می‌کند.
شما می‌گویید ساختارهایی وجود دارد که انگیزه ایجاد بهره‌وری را غیرموجه می‌کند. از طرفی همین سازوکار برای کسانی که امید می‌رود آن را از بین ببرند، منفعت ایجاد می‌کند. آیا این یک دور باطل ایجاد کرده است؟
ظرف ۱۲ سال معادل ۸۸ درصد کل واحدهای مسکونی تهران پروانه ساخت صادر شده است. این به مفهوم این است که طی این مدت، کم‌وبیش یک تهران دیگر ساخته شده‌است آیا قرار بوده ۸۸ درصد تهران نوسازی شود؟ آشکار است که چنین مطلبی در طرح جامع تهران پیش‌بینی نشده‌است. اینها ساختمان‌هایی بوده‌اند که قبل از اینکه عمر مفید آنها تمام شود، تخریب و ساخته شده‌اند، بدین معنی که کل سرمایه قبلی شامل سرمایه انسانی و ثابت این ساختمان‌ها از بین رفته است. اما باز با این شرایط و هدررفت منابع، باید پرسید به ازای آنچه تولید شده است؟ آیا همه اینها تبدیل به خانه برای مردم، کاهش قیمت شده است و ارتقای کیفیت زندگی مردم و رفاه عمومی شده‌است؟ تولید بیش از ۵۰۰ هزار خانه خالی و رشد ۶ برابری قیمت مسکن طی هشت سال دوره‌های دولت‌های نهم و دهم و شهرداری سوداگرانه حاکم بر شهر نشان می‌دهد که پاسخ منفی است.
این یک بازار سوداگری وحشتناک هزاران هزار میلیارد تومانی است که ذی‌نفعان متعددی داشته است. این ساختار به شهرداری فشار می‌آورد که بین فروش یا حاکمیت قانون یکی را انتخاب کند. اگر اولی را برگزیند، مسبب هزینه و تضرر جامعه شده و اگر دومی را انتخاب کند، امکان ارائه خدمات معمولی به مردم، عمل به تعهدات پیشین و بوروکراسی بسط یافته که از طریق فروش قانون مهیا می‌شود را از دست می‌دهد. واقعیت آن است که بشر برای ایجاد یک نظم به حاکمیت قانون رسیده است. این یک جمله تنها یک نصیحت نیست. حاکمیت قانون بنیان اصلی نظم یک جامعه را شکل می‌دهد.
ایجاد فساد را هم از نبود حاکمیت قانون می‌دانید؟
فساد از جایی شکل می‌گیرد که افراد می‌توانند یک رویه را زیر پا بگذارند. اگر برای مبارزه با فساد به‌جای قاعده روی صلاحیت‌های فردی تأکید شود، چون امکان خطای انسانی وجود دارد، فساد در فساد می‌شود.
عوامل دیگری مانند آموزش، فرهنگ‌سازی، شایسته‌سالاری و امثالهم تا چه میزان بر ارتقای بهره‌وری جامعه مؤثر است؟
اگر در یک جامعه قانون و رقابت حاکم باشد، آموزش و پرورش و دیگر عوامل هم مطمئناً بسیار تأثیرگذارند. کسی نمی‌تواند ادعا کند که آموزش و پرورش مؤثر نیست، اما بیش از اینها ساختار اقتصاد و سیاست اهمیت دارد. اینها وقتی بهره‌وری دارند که بستر رقابت بین آنها وجود داشته باشد. برای نمونه، کسانی هستند که در دانشگاه‌های خوب ایران هم تحصیل می‌کنند و بعد از فراغت وارد بازارهایی می‌شوند که سود بیشتری تولید کنند. بازارهای سکه، بیت‌کوین، ارز و امثالهم در محیط اقتصادی ایران مشخصاً این نقش را به‌خوبی ایفا کرده‌اند. محیط نمی‌تواند هم‌زمان هم بهره‌وری و هم سوداگری را با هم بیشینه کند. وقتی شهردار تهران از ۶۵ هزار میلیارد تومان کسری بودجه این نهاد حرف می‌زند، یعنی یک بازار عجیب و غریب سوداگرانه پشت آن وجود داشته است. نمی‌شود هم این بازار وجود داشته باشد و هم از سوی دیگر، به یک مهندسِ نوعی با بهترین آموزش توصیه شود تو تنها در پی کسب درآمد از طریق ارائه خدمات مهندسی باش و به این اتفاقاتی که در پیرامونت رخ می‌دهد توجه نکن. در وضعیت ضعف حاکمیت قانون غیرممکن است، اصلاحاتی از جنس بهره‌وری کارایی کافی داشته باشند.
برای اصلاحات نهادی باید چه اقداماتی صورت گیرد؟ حاکمیت در پیشبرد این هدف چه نقشی می‌تواند ایفا کند؟
خود حاکمیت هم تابعی از ساختار است. اصلاحات نهادی را باید جامعه انجام دهد. حاکمیت در توسعه نهادی قطعاً تأثیرگذار است، اما در نهایت بخش قابل توجهی از حاکمیت از این ساختارها متأثر هستند. از سوی دیگر، نهادهای عمومی غیردولتی نقس مؤثری در بازار دارند. نهادهایی که به‌موجب قانون اساساً، برای کارهای دیگری تشکیل شده‌اند. اما در حال حاضر این نهادها برای خود بانک دارند و فعالیت اقتصادی می‌کنند. به عنون مثال، کجای قانون نوشته بنیاد مستضعفان، شهرداری و ارتش بانک تأسیس کنند. این نهادها برای این فعالیت تأسیس نشده‌اند.
برای برون‌رفت از دور باطل تولید و بازتولید ساختارهای معیوبی که حاکمیت هم در زمین آن بازی می‌کند، چه نقطه آغازی وجود دارد؟
باید همه کسانی که به دنبال اصلاح هستند، به‌جای خود برگردند؛ یعنی به حاکمیت قانون. باید همه نهادها و بنیادها به وظایف اصلی خود که اهداف اولیه آنها بوده است، برگردند. شعار کانونی این است که همه در جای خود قرار گیرند. حرف من این است که شرط لازم بهره‌وری، حاکمیت قانون و استقرار رقابت منصفانه است و شرط کافیِ آن، آموزش، تکنولوژی، تخصیص درست منابع و شایسته‌سالاری خواهد بود. بهره‌وری در یک سازمان نمی‌گنجد، بلکه کارکرد کل یک جامعه است.